МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

А.Г. Силуанов
заместитель министра финансов Российской Федерации

Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году

Бюджетная политика на предстоящий год формировалась исходя из задач по обеспечению экономического роста в соответствии с прогнозом социально-экономического развития России.

Основными параметрами прогноза на 2004 год предусматривается рост экономики на уровне 5,2%, снижение темпов инфляции до 10%, рост реальных доходов населения на 8%. Другие показатели также характеризуют дальнейшее динамичное развитие экономики.

В следующем году продолжится принятие мер по созданию благоприятных условий для бизнеса, и в первую очередь благодаря мерам бюджетной политики. Это позволит сохранить динамику снижения чистого оттока частного капитала, а значит больше инвестиций останется в России, что будет способствовать экономическому росту. Присвоение России в текущем году инвестиционного рейтинга — закономерность, основанная на реализации в последние годы комплекса структурных мер, в первую очередь в бюджетно-налоговой сфере.

Продолжение экономического роста в следующем году будет стимулироваться снижением налогового бремени. В 2004 году это бремя снизится примерно на один процентный пункт ВВП, в первую очередь за счет отмены налога с продаж и снижения ставки налога на добавленную стоимость на 2 процентных пункта, с 20% до 18%. По оценкам, в результате снижения налоговой нагрузки и соответственно увеличения остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов ресурсов произойдет рост ВВП на 0,3 процентных пункта.

В условиях снижения налоговой нагрузки предусматривается ограничение расходов бюджета. Темп роста непроцентных расходов, т.е. расходов, без учета средств по обслуживанию долга, предусматривается в пределах, не превышающих темпы экономического роста. Объем непроцентных расходов на следующий год увеличивается в реальном выражении, однако относительно ВВП этот показатель снижается с 13,3% до 12,6%. Это — непростая задача, особенно в период проведения экономических реформ. Таким образом, происходит снижение уровня средств, перераспределяемых через бюджетную систему.

Следует отметить, что если за последние три года уровень непроцентных расходов федерального бюджета возрос на 44% в реальном выражении, то в предстоящие три года уровень этих расходов увеличится всего на 3,6%. Величина непроцентных расходов расширенного бюджета (консолидированный бюджет и внебюджетные фонды) также снижается: с 31,9% в 2003 г. до 30,4% ВВП в следующем году. Поэтому в условиях ограничения расходной части бюджета на 2004 г. пришлось выбирать приоритеты, по которым обеспечивается реальный рост расходов. Это: повышение социальной защиты населения, а также качества и доступности бюджетных услуг, модернизация вооруженных сил, воспроизводство научного потенциала, развитие судебной системы. Именно по этим направлениям произойдет основной рост расходов бюджета в реальном выражении.

Касаясь расходной части бюджета 2004 г., надо отметить, что в следующем году в связи с повышением заработной платы с 1 октября текущего года увеличивается доля расходов на заработную плату в федеральном бюджете и в субъектах Федерации. Доля заработной платы в расходах федерального бюджета возрастает с 24,6% в этом году до 26,3% в будущем году. По субъектам Федерации увеличение составит с 27% до 31%. Поэтому задачей бюджетной политики на следующий год является обеспечение выплаты повышенной заработной платы, не допуская при этом роста кредиторской задолженности, и определение в этих целях механизмов по оказанию финансовой помощи регионам.

Следующая задача бюджетной политики — оздание надежной защиты бюджета от изменений внешней конъюнктуры. На следующий год планируется сформировать новый механизм дополнительных изъятий средств, получаемых в результате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Формируется стабилизационный фонд вместо существующего в настоящее время финансового резерва. Основное отличие стабилизационного фонда от финансового резерва заключается в наличии собственных источников механизма его формирования, а также особого порядка его расходования.

Важнейшей составляющей бюджетной политики 2004 г. является дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. В предстоящем году предстоит разработать новые подходы к системе распределения финансовой помощи регионам исходя из принятых решений о разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы. Новые принципы межбюджетных отношений должны заработать с 2005 г.

Важной задачей следующего года является обеспечение сбалансированности бюджетов регионов в связи с изменением налогового законодательства, а также сглаживание неравномерности влияния этих изменений на региональные бюджеты. Это будет достигаться в рамках действия системы межбюджетных отношений.

Общий объем финансовой помощи регионам в следующем году возрастет примерно на 5%, что несколько ниже роста расходов федерального бюджета в целом. Это вызвано тем, что налоговые поступления, на основании которых рассчитывается объем Фонда финансовой поддержки регионов, существенно не увеличиваются. Тем не менее, нельзя забывать, что предусмотренные на следующий год налоговые преобразования приведут к росту доли налоговых доходов регионов с 41% до 44% в объеме консолидированного бюджета. Кроме того, в 2004 г. темп роста доходов бюджетов регионов без учета финансовой помощи составит 14,6%, а федерального — всего 6,6% против ожидаемой оценки 2003 г.

Соответственно непроцентные расходы региональных бюджетов возрастут на 15,5%, федерального — на 10%, т.е. динамика расходов бюджетов регионов опережает темп роста расходов федерального бюджета.

Доля расходов бюджетов регионов в консолидированном бюджете в 2004 г. составит 44,7% против 44,2% в текущем году. Причем, в объеме расходов бюджетов регионов консолидированного бюджета без учета единого социального налога, который транзитом проходит через доходы и расходы федерального бюджета, и процентных расходов, доля расходов региональных бюджетов превысит долю расходов федерального бюджета на 10%. Таким образом, происходит постепенное смещение доходных источников и расходных полномочий в сторону регионов.

Как и в текущем году, на будущий год в рамках межбюджетных отношений будет действовать пять фондов, основной из которых — Фонд финансовой поддержки регионов. Он будет формироваться исходя из 14% налоговых доходов за исключением доходов от внешнеэкономической деятельности. Его объем возрастет всего на 2,6 млрд. руб., поскольку сокращается база расчета этого фонда за счет снижения налогов и в первую очередь ставки НДС.

В следующем году распределение ФФПР планируется осуществить исходя из новых данных переписи населения, подготовленных Госкомстатом, которые во многом окажут влияние на распределение ФФПР между регионами.

В целях снижения напряженности исполнения региональных бюджетов в 2004 году подготовлены предложения по увеличению объема финансовой помощи регионам в текущем году на 16 млрд.руб. Эти средства предусматривается направить на погашение задолженности федерального бюджета по переданному жилью в сумме 5,3 млрд.руб., увеличение дотаций регионам на стабилизацию на 1,4 млрд.руб., выделение средств на ликвидацию последствий стихийных бедствий в сельском хозяйстве до 7 млрд.руб., а также на оказание дополнительной финансовой помощи в сумме 2,0 млрд.руб. на дорожное строительство тем регионам, у которых в результате неравномерности поступлений акцизов на нефтепродукты произошло недостаточное формирование дорожных фондов.

Предложенные в текущем году меры по оказанию дополнительной финансовой помощи регионам повысят устойчивость региональных бюджетов, позволяет рассчитаться по долгам регионов в преддверии непростого для исполнения региональных бюджетов финансового года.

В целях снижения напряженности исполнения бюджетов регионов в 2004 г. в составе финансовой помощи у федерального бюджета предусмотрены дотации на стабилизацию региональных бюджетов в сумме 21 млрд.руб., что в 5 раз больше уровня текущего года. Предполагается направить эти средства на следующие цели.

Во-первых, регионам, объем компенсации которым в виде переданных с федерального уровня налоговых поступлений недостаточен для восполнения потерь в результате отмены или централизации части налогов.

Во-вторых, тем регионам, для кого повышение заработной платы наиболее существенно отразится на расходной части бюджета.

Третье направление — это средства для оказания поддержки региональным бюджетам, которые предусматривается распределить в ходе исполнения бюджетов в следующем году.

Правительство на основе вышеупомянутых подходов подготовит предложения по распределению финансовой помощи между регионами и внесет их в Государственную Думу между вторым и третьим чтениями проекта федерального бюджета на 2004 г.

В результате конструкция межбюджетных отношений на 2004 год построена таким образом, чтобы в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета, максимально обеспечить устойчивость региональных финансов в непростом, с точки зрения исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, финансовом году.