МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

А. Федоров
Директор, Фонд «Центр политических исследований и консалтинга»

Реформа вертикали власти, начатая В.Путиным в мае 2000 года, имела в своей основе тезис о том, что происходит процесс усиленной правовой суверенизации российских регионов, что не только ослабляет власть федерального центра, но и государство в целом. Определенные основания для этого имелись и они, прежде всего, определялись той политикой, которая доминировала в конце 1980-х — начале 1990-х годов: берите столько суверенитета, сколько сможете. Но нужно при этом отметить, что все же в реальном плане ни один из субъектов Российской Федерации (не берем Чечню), не поставил в практическую плоскость вопрос, например, о своем выходе из состава России в течение всего срока пребывания Б.Ельцина у власти. Зачастую проблема «развала России» была больше лозунгом, под которым решались совсем иные вопросы.

Проблема скорее была в другом. В стране никак не могли сложиться нормальные федеративные отношения, что начало пагубно сказываться прежде всего на экономическом развитии России, не давало возможности проводить сколь либо осмысленную политику на этом направлении в общефедеральном масштабе.

Разделение страны на семь федеральных округов, введение института представителей президента в них, стало попыткой найти хоть какую-то возможность усилить управляемость процессами и, в какой то степени, усилить централизацию вместо развития федерализма.

Несмотря на всю внешнюю радикальность шага В.Путина, на практике он не привел к сколь либо существенным качественным изменениям, так как изначально многое делалось «на бегу» и без должного учета реалий действующей Конституции и законодательства. В результате, на мой взгляд, получился своего рода «двухслойный пирог», когда федеральные округа стали как бы дополнительной прокладкой в системе организации власти в России, пребывая одновременно в сложном правовом положении сами по себе. Действительно, в части субъектов Российской Федерации удалось провести синхронизацию действующего регионального законодательства с федеральным (причем кое-где всего за полчаса), но это отнюдь не сняло проблему управляемости страной в целом, так как на смену старым проблемам пришли новые.

Главная из них заключается в том, что сама идея федеральных округов зависла, на мой взгляд, на полпути. Шаги в правовой сфере были сделаны, а дальше начались реальные проблемы. Связаны они прежде всего с тем, что ни в одном из действующих законов, в частности о прокуратуре, милиции, судах и т.д. нет юридического понятия «федеральный округ», а потому на практике начала складываться весьма причудливая система, которая во многом оказалась притянутой за уши. Появились окружные структуры, которые, на самом деле, не могут играть из за своей правовой неопределенности реальную роль. Да и сами представители президента в федеральных округах порой оказываются в непростом положении, так как их реальные возможности влиять на положение дел на местах весьма ограничены, особенно там, где с правовой точки зрения, все конфликты между федеральным и местным законодательством решены.

В ряде случаев речь прямо идет о том, что на базе представителей президента в округах и их аппаратов пытаются создать своего рода «супервласть», которая начинает выходить далеко за рамки своей компетенции, стремясь уже вмешиваться в такие практические вопросы как приватизация, деятельность отдельных предприятий и т.д. Естественно, что ни к чему хорошему это не приводит. Кроме того, создание федеральных округов на практике привело к резкому торможению в деятельности, причем весьма полезной, региональных ассоциаций типа «Большой Волги» и т.д.

Поэтому главная задача на сегодняшний день — это определить, каким путем может пойти реформа вертикали власти с тем, чтобы она в одночасье не приобрела деструктивный характер, когда старое уже разрушено, а нового еще нет и может не быть. И это касается не только Совета Федерации, законодательство о котором, как мы видим, также приходится вновь править «на лету», но и более существенных моментов.

Прежде всего важно определиться в том, являются ли федеральные округа временным явлением, инструментом для восстановления управляемости, или же они станут каркасом новой государственности России, придя на смену 89 субъектам. Если последнее, то нужно прямо говорить о необходимости пересмотра действующей Конституции Российской Федерации, что само по себе достаточно проблематично по многим обстоятельствам. Соответственно вслед за этим нужно будет корректировать ВСЮ законодательную базу страны (процесс непростой и длительный).

Во-вторых, нужно четкое понимание того, являются ли нынешние округа и представители президента в них элементами политической стратегии власти или же их существование будет затрагивать в большей степени и экономику. Речь идет об уже начавшей озвучиваться идее строительства федерального бюджета в ближайшем будущем на по субъектам Федерации, а по федеральным округам, что, по замыслу ее сторонников, окончательно выбьет у руководителей регионов карты из рук и заставит их идти на прямой поклон к представителям президента, ибо где деньги, там и власть. На мой взгляд практическая реализация этой идеи может создать в десять раз больше трудностей для страны, чем принести пользы.

Такого рода вопросов еще много. Ответы на них должны объективно искаться не в кулуарном обсуждении, а в выработке реальной политики с участием собственно регионов. Пока слабо представляется, что, например, созданный не столь давно Госсовет с его размытыми функциями, может стать эффективным механизмом на этом направлении.

Реформа власти в России не может по объективным причинам быть успешной, если вычленяются только отдельные элементы, а другие, как например местное самоуправление, остаются забытыми.