МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Михаил Краснов
Вице-президент Фонда «ИНДЕМ»

«Конституцию менять надо, но пока наследники прежнего режима остаются легальной силой, делать это опасно»

Первый вариант поправок к Конституции появился в августе 1999 года, когда постоянные смены кабинета министров послужили движущим толчком к осмыслению политического процесса. После чего фонд «Индем» опубликовал проект поправок к главам Конституции с третьей по восьмую. На этот раз инициатором выступило общественное движение «Созидание» из Татарстана: они знали, что Фонд «Индем» занимается конституционной проблематикой и предложили нам написать новую редакцию Конституции в целом. Я подчеркиваю — именно новую редакцию действующей Конституции. Мы понимаем, насколько опасно вести речь о новой Конституции, которая по сути означала бы изменение конституционного строя. Но если рано или поздно политики придут к убеждению, что нынешний текст конституции тормозит развитие России в демократическом направлении, мы будем готовы предложить свой проект хотя бы для начала в качестве «болванки». Наши предложения не имеют сугубо политического характера; мы — структура гражданского общества, и наше дело не только критиковать, но и что-то предлагать. По тем поправкам, которые мы предлагаем, можно судить о том, как мы видим политическое развитие России.

С юридической точки, «новая редакция» ничем не отличается от конституционных поправок и новой Конституции как таковой. Однако мы подчеркиваем слова «новая редакция», потому что писали не на чистом листе бумаги. Нынешняя Конституция вполне нормальна, но она отражает конфликтную ситуацию 1993 года, и одновременно, на наш взгляд, несколько идеалистична, поскольку предполагает более высокий уровень политической и правовой культуры, сложившиеся демократические традиции. Всего этого нет. Именно с этим связано наше стремление изменить Конституцию, но не ломать ее в корне. Мы сохраняем ту же нумерацию и не трогаем многие статьи. Но мы предлагаем несколько иные механизмы реализации власти как по горизонтали, то есть на федеральном уровне, так и по вертикали — между федерацией и субъектами.

Яркий пример: сегодня компетенция федерации и ее субъектов описана настолько общими нормами, что возникают проблемы и страдают люди, как в Приморском крае, но никто не знает, кто и за что должен отвечать. Следовательно, зоны ответственности надо развести.

В нынешней Конституции записано, что есть сфера исключительной компетенции федерации и есть совместная компетенция федерации и субъектов, а все остальное — дело субъектов. Но никто не знает, что такое «все остальное», и в реальности федерация залезает в эту сферу. Поэтому мы изменили принцип разделения компетенции: есть исключительная компетенция федерации, есть исключительная компетенция субъектов федерации, и никто ни в коем случае не имеет права залезать в чужую компетенцию. Субъекты получают зону автономии, в рамках которой и отвечают перед своими гражданами. И мы вообще не перечисляем предметы совместной компетенции, а просто констатируем, что таковая есть за пределами исключительной компетенции, и предлагаем механизм ее осуществления. К сожалению, от совместной компетенции никуда не деться. Второе. Мы изменяем конструкцию федеральной власти и устраняем двойственность роли президента. Наш проект предполагает, что президент становится только хранителем конституционного порядка, то есть во многом дистанцируется от исполнительной власти. Это сделано только для того, чтобы граждане России знали, что есть Президент с программой, которая связана с устойчивостью самой государственности, и есть правительство, которое самостоятельно отвечает за проведение вполне определенного правительственного курса. При этом правительство зависит от итогов парламентских выборов, чтобы, голосуя на этих выборах за ту или иную партию, мы понимали, что голосуем за определенный правительственный курс. Но интерпретация, что предлагая такие поправки мы намерены снизить политическое влияние президента — глубокая ошибка. Скорее, мы пытаемся повысить роль президента. Вообще я сторонник конституционной монархии, но когда в республике президент фактически может себе позволить роль монарха, это плохо отражается на всей жизни страны. Если у нас республика, то президенту надо отвести очень четкую роль.

Система формирования правительства в нашем проекте очень гибкая: президент может упереться и сказать: «Как президент, вот такое правительство я не имею права допустить к управлению». Прописаны механизмы сопротивления со стороны президента. Может быть, над ними надо еще работать: речь идет об очень тонких механизмах, поскольку в нашей стране левые и правые — это не либералы и социал-демократы, а «паралибералы» и коммунисты. А коммунизм предполагает радикально иные системы власти и экономики. Это дикое состояние. Президент должен следить за тем, как правительственный курс вписывается в дух Конституции. Восстановление советской власти духу Конституции прямо противоречит.

Мы, также считаем, что парламент должен быть наделен контрольными функциям. Дело в том, что конституция РСФСР 1973 года, хотя и претерпела множество изменений, к 1993 году оставалась советской: съезд народных депутатов был вправе принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. То есть полновластие Советов соседствовало с нормой о разделении властей, и контрольные полномочия у такого органа были действительно крайне опасными. Нынешняя Конституция как раз несет на себе отпечаток того конфликта, когда съезд мог отрешить президента по любому поводу. В том политическом контексте наделять контрольными функциями парламент было нельзя, но в нынешней системе власти я не вижу в них ничего опасного. Наоборот, это необходимо.

Мы предусматриваем возможность формирования следственных комиссий палат. При этом мы говорим даже о привлечении к парламентскому расследованию независимого прокурора. Это нормально, если учесть, что партии будут бороться не просто за представительство в парламенте, а за определенный правительственный курс. Тогда очень быстро начнут формироваться ответственные партии, и такого винегрета в Думе уже не будет. Поэтому не стоит экстраполировать этот проект на нынешний состав Думы, где, я согласен, такой подход может быть опасным.

Что касается Госсовета, то о нем в нашем проекте ничего не говорится. В совещательном органе, с участием президента, я вижу нормальную систему осуществления власти. Президент должен советоваться с теми, через кого в большой степени осуществляется власть. Но превращать его в новый центр власти было бы крайне вредно, потому что, кроме всего прочего, это предельно запутало бы систему принятия политических решений.

Еще раз подчеркну: действующая Конституция это очень прогрессивная, но она должна все-таки учитывать пост — коммунистическую реальность. Мы все находимся в плену у советских стереотипов, один из которых: если нельзя, но очень хочется, то можно. Поэтому Конституцию надо менять так, чтобы в ней было «меньше воздуха» для власти. Смысл Конституции — в обслуживании общества и ограничении власти.

Процедура внесения изменений описана в действующей Конституции. Параметры, затрагивающие основы конституционного строя, можно менять только Конституционным собранием. И, хотя основы конституционного строя мы не трогаем, мы действительно залезли в первую главу. Например, мы предлагаем переименовать Совет федерации в Сенат и ввести иные принципы его формирования — прямые выборы. Конституционное собрание может либо само принять новую редакцию, либо вынести ее на референдум, но миновать Конституционное Собрание нельзя.

Я понимаю тех, кто боится вообще трогать Конституцию. Опять-таки, проблема в том, что наша политическая система находится в очень странном состоянии, когда силы предыдущего режима являются легальной политической силой. Я, безусловно, имею в виду КПРФ. Такого быть не должно, потому что это не просто оппозиция, а сила, которая в своих программных установках добивается создания иной системы. При участии такой политической силы менять Конституцию действительно опасно. Я это сознаю. Мы вынесли наш проект на общественное обсуждение не для того, чтобы сегодня--завтра менять Конституцию. Мы попытались указать на болевые точки, мешающие демократическому развитию. В конце концов, мы понимаем необходимость согласия среди основных политических игроков о том, действующая Конституция неудовлетворительна. Фактически мы выразили гражданское неудовольствие действующей политической системой. Менять Конституцию нужно, но при определенных условиях.

По некоторым формулировкам действующей Конституции, касающихся прав человека мы прошлись, но я бы сказал, косметически. Главное, что мы сделали, это убрали норму о роли прокуратуры в обеспечении законности, лишив ее так называемого права «общего надзора». Как ни странно, конституция могла бы вообще обойтись без формулировок о правах и свободах человека. Ведь дело не в формулировках, а в том, как устроена власть. Британская конституция вообще не писана, в американской права и свободы в поправках, потому что изначально она описывала устройство американского федерализма. На самом деле там, где власть подконтрольна обществу, права человека будут соблюдаться. Кроме того, у нас действует принцип о приоритете международных договоров, в которых участвует Российская Федерация, над национальными законами. Главным защитником прав человека в демократическом государстве является суд, но суд независимый и исповедующий дух конституционного строя. Пока этого в полной мере у нас еще нет.

Главный упор надо сделать на то, как устроена власть. И прежде всего на то как устроена, и как работает в ней судебная система. Даже в самых развитых демократиях исполнительной власти не нужна демократия, ей нужна эффективность. Но общество жестко ограничивает власть, прежде всего апеллируя к суду. Гражданин воспитывает государство главным образом через суд, а не на выборах. Этот канал у нас не работает.

Может быть, вообще не стоило менять Конституцию, если бы мы понимали, что соблюдается не только ее буква (букву соблюсти легко) но и ее дух. Когда Борис Николаевич менял правительства, и никто не знал, почему это происходит, фактически нарушался дух Конституции: власть ответственна перед обществом и должна отчитываться перед ним за свои действия. На общество как плевали, так и плюют. Хотя мы понимаем, что текстом положение все равно не исправишь, потому что головы остаются советскими, но одним из сильнейших мотивов изменить Конституцию для нас стало стремление обеспечить исполнение духа конституции. А дух — это уважение к личности.