МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Александр Матвеев
первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов

Бюджет-2006: северный аспект

Сегодня своё мнение по поводу главного финансового закона страны и, в частности, по его «северному» аспекту высказывает член Совета Федерации от Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Александр Матвеев.

Справка «ПГ»

Матвеев Александр Сафронович родился 8 февраля 1943 года. С января 2003 года — представитель в Совете Федерации от Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Первый заместитель председателя Комитета по делам Севера и малочисленных народов, член Комиссии по Регламенту и организации парламентской деятельности, член Комиссии по информационной политике.

Учитывая исполнение бюджетов текущего года, уровень финансовой обеспеченности субъектов, полностью или частично отнесенных к северным районам, и проблемы их устойчивого развития, стоит обратить внимание на ряд обстоятельств, которые вызывают сомнения в достаточности запланированных средств. Причем дело осложняется еще и тем, что в бюджете-2006 недостаточно учтены некоторые существенные северные нюансы. Например, экстремальные природно-климатические условия, транспортная удаленность, сложившийся уровень социально-экономического развития.

Прежде всего хотелось бы остановиться на некоторых проблемах общего характера, обуславливающих недофинансирование регионов вообще, а северных территорий в частности.

До настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы и не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. В связи с этим большинство северных субъектов отмечают, что их расходные обязательства учитываются не полностью. Причем перераспределение расходных обязательств между федеральным, региональными и местными бюджетами не соответствует распределению доходных источников. Всё это создает острую межбюджетную напряженность. Если для федерального бюджета характерен высокий уровень профицита (более 17 процентов к доходам), то в консолидированном бюджете суммарный профицит бюджетов территорий составляет всего 2,2 процента к доходам. При этом необходимо иметь в виду, что расходы территорий рассчитаны по минимальным нормативам, а доходы — по максимальным. И без учета льгот, предоставляемых органами госвласти субъектов и местного самоуправления.

На рост расходных обязательств регионов существенное влияние в будущем году будут оказывать решения о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы и объема социальных выплат, а также необходимость обеспечения реформы местного самоуправления. Однако в проекте бюджета-2006 эти вопросы в необходимой степени не учитываются. Кроме того, инициативы Президента России по реализации крупных национальных проектов, направленных на повышение качества жизни населения России, тоже потребуют дополнительных расходов региональных и местных бюджетов.

В то же время рассчитанные показатели бюджетной обеспеченности показывают: предлагаемый уровень разграничения доходов и финансовой помощи не позволит многим территориям решать вопросы не только социально-экономического развития, но и текущих проблем жизнеобеспечения.

Распределение средств Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) проведено по той же методике, которая была утверждена правительственным постановлением в ноябре 2004 года и применялась в нынешнем. То есть не приняты во внимание многочисленные предложения о необходимости внесения изменений в методику, направленные на учет реальной налоговой нагрузки на субъекты, их природно-климатических и социально-экономических особенностей. В том числе и о включении в методику показателей, учитывающих повышенные затраты бюджетов северных территорий в связи с высокими тарифами на электроэнергию и расходами на проведение северного завоза.

Также следует отметить, что из 18 северных регионов, которым распределяются дотации, у 11 бюджетная обеспеченность будет менее 70 процентов. Всего же в России таких регионов 36. Таким образом, если при распределении средств ФФПР в значительной мере не учитываются повышенные расходы северных территорий, то их бюджетная обеспеченность оказывается намного ниже, чем у большинства других субъектов. А значит — фактически на Севере улучшения бюджетной обеспеченности не просматривается.

Известно, что особую проблему представляют ограниченные сроки завоза грузов. До 2001 года в федеральном бюджете как отдельный вид расходов предусматривалась субсидия на господдержку завоза продукции и товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Однако в дальнейшем эти расходы были исключены, что привело к сокращению объема дотаций на северный завоз.

Кстати, к числу исключенных из госбюджета расходов относятся и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока и Архангельской области.

Всё это привело к ухудшению социально-экономической ситуации во многих районах с ограниченными сроками завоза грузов и вызвало рост тарифов на электроэнергию. Однако, несмотря на обращения практически всех северных субъектов о необходимости восстановления такой финансовой помощи, в федеральный бюджет на 2006 год эти расходы так и не были включены.

Острейшей проблемой для северных территорий продолжает оставаться и проблема переселения пенсионеров, инвалидов, больных и безработных, граждан других категорий, проработавших в экстремальных условиях Севера несколько десятков лет. Вместе с тем на эти цели в бюджете-2006 предусмотрено выделение лишь одного миллиарда рублей, что даже в номинальном выражении ниже нынешнего уровня. При сохранении такого финансирования для выделения субсидий всем людям, имеющим в настоящее время право на её получение, необходимо около 200 лет (так, в Мурманской области — почти 240 лет, в Читинской — 150 лет, а в Республике Бурятия — 500 лет).

Следует также отметить, что средства на эти цели поступают в регионы в самом конце года, что уже делает невозможным их своевременное использование. Много нареканий вызывает и методика их распределения, не учитывающая специфических особенностей отдельных регионов.

Также явно недостаточно и средств на оплату проезда пенсионеров к месту отдыха и обратно (раз в два года — в соответствии с Законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»). Предусматривается лишь 190 миллионов рублей (в 2005 году — 150 миллионов). В то же время в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях проживают около 2,7 миллиона человек, имеющих право на эти льготы.

Вообще вызывает тревогу сокращение целевых программ, непосредственно направленных на развитие северных территорий. Еще с 2002 года прекращено финансирование президентской программы «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (1993-2005 годы), реализация которой сорвана из-за крайне низкого уровня финансирования. В этом же году закончился срок действия подпрограммы «Дети Севера» (2001-2002 годы) в составе программы «Дети России», хотя распоряжением Председателя Правительства РФ предусматривалось её утверждение в конце 2003 года и на будущее.

Надо ли доказывать необходимость и жизненную важность этой программы для оздоровления детей Севера, которые испытывают постоянный дефицит солнца, тепла, витаминов?! Однако до настоящего времени программа не разработана и её финансирование из средств госбюджета в 2006 году не предусматривается.

Со следующего года прекращается и реализация программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)». И хотя ранее она финансировалась менее чем на 50 процентов от предусмотренного, предложение о её продлении не принято.

Еще одна серьезная озабоченность — недостаточное финансирование государственной поддержки отдельных отраслей экономики северных регионов. В первую очередь это относится к господдержке северного оленеводства — одной из основных составляющих «северной» экономики и традиционного вида деятельности коренных малочисленных народов, которая второй год не финансируется из федерального бюджета вообще. Последствия такой недальновидной политики весьма негативны: уже к 2002 году (по сравнению с 1990-м) поголовье домашних оленей здесь сократилось наполовину. А, например, в Якутии, Коми, Бурятии, в Хабаровском крае и Камчатской области — от 2,3 до 5 раз, в Республике Тыва, Читинской области и Эвенкийском АО — от 8 до 12,5 раза!

Предусмотренные на следующий год средства на господдержку угольной отрасли и рыболовства в реальном выражении ниже уровня нынешнего финансирования. Причем общее сокращение расходов бюджета на финансирование рыболовства составляет 26,5 процента в сравнении с этим годом. Учитывая кризисное состояние отрасли и падающие все последние годы объемы добычи водных биоресурсов и производства рыбной продукции, это просто недопустимо.

Объективно оценивая планируемый уровень расходов на воспроизводство минерально-сырьевой базы в бюджете-2006, необходимо отметить, что они в реальном выражении больше уровня 2005 года на 39,5 процента. Из общей их суммы (чуть более 17 миллиардов рублей) предусматривается направить на геологическое изучение недр более 16 миллиардов. Учитывая, что уже с этого года воспроизводство минерально-сырьевой базы отнесено к исключительным полномочиям Российской Федерации, то предусматриваемый объем на 2006 год практически равен расходам на эти цели федерального и региональных бюджетов в 2004 году, но зато намного ниже расходов в период до отмены отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Поэтому вызывает сомнение, что при этом можно обеспечить заметный прирост запасов важнейших полезных ископаемых.

Также намного меньше реальных потребностей планируются субсидии для обеспечения нормальной работы авиации и ликвидации убыточности аэропортов в районах Севера, для покрытия убытков почтовых отделений и решения проблем почтовой связи.

Члены Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов провели детальный анализ бюджета-2006. И с учетом предложений законодательных органов северных регионов высказали свою озабоченность наметившейся в последние годы тенденцией на сокращение в федеральном бюджете средств на поддержку Севера. Кстати, соответствующие поправки были внесены комитетом в Государственную Думу. Но, к сожалению, не все они были приняты. В связи с этим наш комитет к третьему чтению также предложил ряд поправок, направленных на поддержку северного оленеводства, увеличение расходов на северные аэропорты, финансирование Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года». Средства на эти цели могли быть получены за счет их перераспределения внутри соответствующих разделов бюджета.

Кроме того, мы полагали бы возможным в 2006 году предусмотреть увеличение расходов на жилищные субсидии выезжающим из районов Севера гражданам с одного миллиарда до двух миллиардов рублей. А в целях увеличения финансирования северного завоза предусмотреть на условиях софинансирования с бюджетами субъектов выделение средств в объеме 10 миллиардов рублей. Необходимо также предусмотреть опережающее финансирование из ФФПР субъектов Федерации, имеющих в своем составе районы с ограниченными сроками завоза грузов.

Предложенные нашим комитетом поправки в бюджет-2006 также предусматривают и увеличение расходов на оплату проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года со 190 миллионов до одного миллиарда рублей, а на компенсацию тарифов на электроэнергию — в объеме 3 миллиардов. А источником покрытия этих расходов, на наш взгляд, могло бы быть сокращение расходов по подразделу «Обслуживание государственного и муниципального долга», где предусматривается 202,5 миллиарда рублей. Во-первых, по оценке Счетной палаты, несколько завышены предполагаемые расходы на обслуживание внешнего долга. Во-вторых, представляется, что меньше средств может направляться на обслуживание внутреннего долга, если будет сокращен объем внутренних заимствований. Так, в следующем году за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке предполагается привлечь 233,2 миллиарда рублей при погашении государственных ценных бумаг в размере 68,4 миллиарда. То есть чистое сальдо составит 169,8 миллиарда рублей.

Парламентская газета, 18.11.2005