МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Лев Якобсон
доктор экономических наук, профессор, первый проректор, заведующий кафедрой государственного управления и экономики общественного сектора Высшей школы экономики, член Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления при Президенте РФ

Беседовал Алексей Диевский

Об особенностях национальной административной реформы

— Что было главным на последним заседании правительства?

— На заседании правительства рассматривался ход административной реформы, и главным докладчиком по этой теме выступал Александр Жуков. В первую очередь говорилось о том, что уже удалось сделать. Но исключительно важным, на мой взгляд, стало то, что он озвучил идею, которая на самом деле уже несколько недель имеет хождение, создания программы развития административной реформы.

— А до сих пор ее не существовало?

— Федеральной целевой программы не существовало. Был достаточно четкий план действий, но он, по сути, еще не является федеральной программой.

В обыденном понимании под словами «административная реформа» обычно понимается серия указов президента, связанных с новой структурой федеральных органов исполнительной власти, и действий, которые во исполнение указа стали реальными за последние месяцы. Имеется в виду сокращение числа министерств, появление агентств и служб, инвентаризация государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, организация их взаимодействия. Именно это в первую очередь и обсуждалось на последнем заседании правительства.

За последнее время в этом направлении действительно сделано много. И что не менее важно, была действительно, наверное, впервые за эти годы проведена инвентаризация учреждений и предприятия, на предмет того, нужны ли они государству для выполнения его функций. Возможно, какие-то из них имеет смысл упразднить, приватизировать или передать на региональный или местный уровень. Комиссия по административной реформе рассматривала огромные списки таких предприятий и учреждений, и результаты ее работы были сейчас доложены.

— Много нашли лишних?

— Сейчас у нас более 18 тысяч государственных учреждений федерального значения, не говоря о тех, которые сейчас находятся на региональном и местном уровне. Их гораздо больше. В соответствии с планом на федеральном уровне останутся около 10 тысяч. Это не значит, что остальные упраздняются. Большая часть передается в регионы или в муниципалитеты, но кое-что будет упразднено.

В форме государственных учреждений, например, сегодня функционирует довольно много структур, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Между тем, учреждение не может обладать властными полномочиями. Соответственно, такое учреждение может быть упразднено, а его функции переданы каким-то службам.

Это важно, потому что учреждения, в отличие от государственных органов, могут получать внебюджетное финансирование. А в тех случаях когда тот, кто осуществляет надзор, пользуется внебюджетным финансированием, ничего хорошего обычно не бывает. Но речь не идет о лишних предприятиях. Их функции могут быть вовсе не лишними, а статус может оказаться неадекватным.

С государственными унитарными предприятиями ситуация более определенная. ГУПов федерального уровня сейчас более 6 тысяч. Не секрет, что линия на то, чтобы свести число ГУПов к минимуму, проводится давно. Ясно, что, по возможности, их необходимо акционировать, и, там, где можно, приватизировать. Но в ходе работы Комиссии по административной реформе выяснилось, что зачастую адекватного представления о том, кто кому подчинен и что делает какой-либо ГУП, не было. Например, нашлись учреждения, которые считаются государственными, но практически полностью финансируются на коммерческой основе. Следовательно, нет необходимости сохранять их статус государственного учреждения.

Федеральных ГУПов, видимо, пока останется от одной до полутора тысяч. Это опять же не значит, что они излишние. Излишен их статус государственного предприятия. Правда, справедливости ради должен сказать, что список все же требует доработки, и определенные замечания были высказаны уже в ходе заседания. Но это естественно при таком колоссальном объеме работы.

Таким образом, обсуждалась не просто концепция, а итог большой, кропотливой, совершенно конкретной черновой работы.

— Разве все это нельзя назвать действиями в рамках государственной программы?

— Были указы президента, которые ложились в рамки определенной концепции. А программа предполагает развернутую во времени последовательность действий.

— Получается, были указы, но не было плана действия по их реализации?

— План действий был, но федеральная целевая программа — это документ, имеющий вполне конкретный статус. Она, в частности, предполагает выделенное из бюджета финансирование. Она прямо определяет объем, цели и особый механизм распределения средств, механизм контроля. Иными словами не все, что делается по плану правительства, является программой.

Программа — это специальный, достаточно объемный документ, в котором на перспективу расписано, что, когда, как делать, и как это финансируется. Программа в данном случае нужна потому, что сейчас стало особенно ясно, что успех административной реформы предполагает не просто серию сугубо административных действий. Разумеется, это было в определенной степени ясно с самого начала. Но нужно было сделать первые шаги, для того чтобы ситуация стала более определенной.

Понятно, что система исполнительной власти должна работать эффективно, но не секрет, что не все получается, как хотелось. Однако дело не в том, что отсутствуют какие-то административные решения, а в том, что необходимо нарабатывать новые механизмы функционирования. Это особенно сложно, учитывая, что в орбиту административной реформы предполагается вовлечь и регионы, и муниципалитеты. Я имею в виду не примитивно понимаемую вертикаль, а принципы управления, которые будут внедряться и на местах. И здесь нужна координация, а без программы никакой координации не получится.

Новые механизмы, новые способы действий нельзя просто предписать, их надо разработать. Нужно огромное число нормативных актов и методик. Надо обучить людей работать по-новому. И это не может быть просто серией разрозненных решений — для этого нужна программа.

— Почему такое пристальное внимание к системе управления?

— Вряд ли является новостью то, что в последние годы в международных сопоставлениях и рейтингах наша страна довольно прилично выглядит, когда речь идет о ресурсах. У нас есть большие запасы полезных ископаемых, весьма приличное образование населения. У нас достаточно неплохая экономическая ситуация. Но мы абсолютно провально выглядим в рейтингах качества управления. Других таких провальных позиций в мировых рейтингах у нашей страны нет.

— Проходящая реформа уже позволила хоть немного улучшить ситуацию?

— Административная реформа идет пока не лучшим образом, хотя я уверен, что замысел ее правильный. Реализуется она плохо, как и многие другие реформы. Это говорит о том, что у нас достаточно слабые механизмы действий государства. Имеются в виду не политические решения, с которыми можно соглашаться или не соглашаться, а исполнение этих решений, хороших или плохих, правильных или неправильных. Все в любом случае искажается до неузнаваемости. Причем не так, что плохие решения вдруг оборачиваются хорошими результатами. Напротив. Хорошие решения оборачиваются слабыми результатами, а плохие — совсем ужасными. Значит, способы действий госаппарата, механизмы функционирования абсолютно неприемлемы.

При достаточно критическом отношении к уже достигнутым результатам реформы, разном отношении выступавших на заседании, все были едины в том, что нынешнее состояние неприемлемо, а, значит, программа нужна.

Ее конкретное содержание пока не рассматривалась, и нет гарантий, что она окажется идеальной, но то, что этим нужно заниматься — факт.

— А по отношению к государственными унитарным предприятиями какие-то принципы разгосударствления существуют?

— Конечно, они уже много раз обсуждались прежде. Учреждения должны быть государственными, хотя время от времени и говорят, что кто-то собирается приватизировать образование или здравоохранение, такого намерения действительно нет или не должно быть. В этих сферах государство должно быть активно. А, в том, что касается предпринимательства, можно определенно сказать, это не дело государства. Соответственно, это и есть главный принцип. Нужны особые основания для того, чтобы сохранять в госсобственности именно коммерческое предприятие.

— Какие особые основания?

— Во-первых, бывают производства стратегически важные или особо секретные. Во-вторых, бывают предприятия, которые просто обеспечивают ту или иную неотъемлемую государственную деятельность. Госзнак, например. Можно себе представить, конечно, что его приватизируют, но на уровне здравого смысла этого делать, скорее всего, не стоит. Могут быть предприятия, которые выполняют социально значимую функцию, но ее невозможно адекватно профинансировать.

Пожалуй, по отношению к государственным унитарным предприятиям важно не то, что уже выработаны принципы. Это, собственно, и не было предметом обсуждения на последнем заседании. Важно то, что от слов начали переходить к делу.

Кремль.org, 22.10.2004