МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Л. Якобсон
первый проректор Государственного университета Высшая школа экономики

Ведущий программы — Владимир Аверин

У нас очень низкое качество бюджетного планирования

Поток нефтедолларов в переводе на нефтерубли вынудил правительство решать, что же с этим делать. И решение правительства уже есть. Более того, проект закона о распределении дополнительных денег поступил в Государственную Думу. Так что мы можем ожидать в скором будущем законодательного решения этой проблемы. На что будут потрачены эти деньги, нам поможет разобраться Лев Ильич Якобсон,.

— 531 миллиард рублей дополнительных доходов — это же очень много на самом деле. Как планируется, как формируется бюджет, если вдруг еще до конца года образуется эта огромная сумма дополнительных доходов? Это свидетельство того, что непрофессионально сверстан бюджет страны?

ЯКОБСОН: Это, к сожалению, свидетельство того, что наш экономический рост и формирование бюджета слишком зависят от факторов, которые находятся вне нашего контроля. Если бы дополнительные доходы возникли оттого, что у нас выросла производительность труда резко, лучше стали работать, инновации какие-то внедрили, это одно. Это и планировать не легко, но можно. А главное, мы могли бы по-иному эти средства распределять. А вот представьте себе, когда мы какие-то деньги выиграли в лотерею, можно это планировать или нельзя? Надеяться можно, а планировать трудно.

Так вот, мы свои допдоходы в основном выигрываем, правда, не в лотерею, а на внешнем рынке энергоносителей, других сырьевых материалов. В Нигерии неприятности политические, выросла цена на нефть — у нас дополнительные деньги. Планировать такое... конечно, прогнозы есть. Но ведь бюджет — это конкретные обязательства государства. В эти обязательства закладывается то, что мы получим наверняка. А то, что гадательно получаем, это и есть те самые допдоходы. В этом году из-за того, что во многих странах мира были разные проблемы, у нас появились доходы.

— По закону дополнительные доходы от продажи нефти должны быть перечислены в стабилизационный фонд. Почему тогда эти деньги автоматически не ушли в этот самый стабфонд, а возникло решение их распределить так, как предлагает правительство?

ЯКОБСОН: Потому что даже прикидки, даже прогнозы, которые делались, были гораздо более скромными. Все знают, цена на нефть в этом году буквально зашкалила, ушла за 50 долларов, такого никто не мог предполагать. Потому что это действительно не экономически, а политически обусловлено, и политическими процессами, не в нашей стране происходящими. На самом деле здесь закон позволяет действовать с определенной гибкостью. Конечно, конкретные решения опять же должны быть приняты не исполнительной властью, правительством к примеру, а законодательной властью, Государственной Думой, Федеральным Собранием в целом, утверждены президентом. Вот по этому пути и пошли. Но никто не предполагал, что такими огромными будут эти допдоходы.

— Насколько я понимаю, не 1 октября 2004 года эта сумма — 531 миллиард — целиком свалилась на правительство и встал вопрос: а что же с этими деньгами делать? Значит, с 1 января, предположим, это все накапливалось. Исходя из того закона, который мы все знаем со школы, деньги должны работать. Эти деньги не работали? Они просто так себе лежали 10 месяцев, никуда не двигаясь? Или все-таки есть некий механизм их постепенного использования с тем, чтобы они сами по себе прирастали?

ЯКОБСОН: Механизм этот очень похож на механизм, которым пользуются семьи или предприятия. Они, конечно, не в сейфе лежат в виде банкнот, а они вложены в какие-то надежные обязательства. Вот часто говорят: мы кредитуем Соединенные Штаты. В общем, это действительно так, потому что американские ценные бумаги более надежны, как правило, чем другие. Соответственно, появляются деньги, их не в сейф складывают, а облигации покупают. Это специальная работа, которую ведет Министерство финансов, оно пытается вложить средства с определенной отдачей так же, как и мы ищем, где в банке повыше процент можно получить. В этом отношении они работают. Но, конечно, не в смысле конкретных инвестиционных проектов или выплат тем или иным людям, которые нуждаются в деньгах. Для того чтобы что-то подобное стало возможным, нужно решение Федерального Собрания, которое сейчас и принимается.

— Давайте посмотрим, как будут распределяться эти доходы. Каковы наиболее общие направления?

ЯКОБСОН: Большая их часть, вы знаете, пойдет именно в стабилизационный фонд, это 313 миллиардов из 531. А почти 200 миллиардов распределены на разные иные нужды.

Я бы выделил дополнительное финансирование субъектов Российской Федерации. С 1 января они будут работать в условиях нового разграничения полномочий, об этом, наверное, все слышали, и, о чем, может быть, слышали не все, нового распределения доходных источников. Часть налогов, которая раньше субъектам должна была идти, пойдет Федерации, и наоборот. К этому готовились, делались расчеты. Но, по общему мнению, бюджеты многих субъектов при этом переходе окажутся напряженными. Это не неожиданность, это было всем понятно, и было понятно, что Федерация должна подстраховать субъекты Федерации. Понимаете, субъект — это же не просто органы власти, это люди, техникумы, больницы — все что хотите. Поэтому и так в бюджете на это кое-что закладывалось, но значительная часть средств, которые дополнительно получены, направляется на подготовку к этому переходу, к новому разграничению. Оно заработает уже в следующем году, но к нему надо подготовиться. К сожалению, вновь стали накапливаться задолженности по зарплате бюджетникам. Вот эта поддержка региональных бюджетов поможет.

— Хорошо, в этом году у нас есть эти деньги, мы можем помочь регионам из федерального центра для того, чтобы перераспределение полномочий прошло более-менее гладко. А что дальше?

ЯКОБСОН: Все-таки надо понимать, что в основном не за счет допдоходов мы свои проблемы решаем, а за счет основных, скажем так, бюджетных назначений. Я уже сказал, проводились расчеты в бюджете следующего года при его подготовке, и это было одной из ключевых проблем — так сверстать бюджет, чтобы была возможность помочь регионам там, где возникнут дыры, что называется. Поэтому в принципе бюджет следующего 2005 года предусматривает такого рода помощь.

— Итак, на расходы по повышению сбалансированности региональных бюджетов выделено 6,6 миллиарда рублей.

ЯКОБСОН: Еще одно направление — это оборона, это антитеррористическая деятельность. Но об этом не очень легко говорить в подробностях, потому что, к сожалению, соответствующие части бюджета у нас остаются не слишком прозрачными. Здесь, понятно, забота о безопасности, какая-то конфиденциальность нужна, но большинство экономистов считают, и я с ними согласен, что прозрачность могла бы быть большей — не в деталях, вопрос же не в том, какой образец военной техники в этот момент мы берем на вооружение, но если бы хоть какие-то пропорции в большей мере были прозрачны, было бы легче обсуждать. Но одно ясно: в целом в нашей армии, во флоте, в правоохранительной системе накоплено, к несчастью, огромное число проблем, которые без серьезных денежных вливаний не решить. Это и денежное содержание, это и техническая вооруженность. Мы и правда проигрываем. Поэтому думаю, что само по себе направление на эти цели заметной части дополнительных средств, 14,7 млрд. на оборону и 3 млрд. на антитеррор — это, конечно, оправданно.

— На оборону 14,7 миллиарда, плюс еще 5 миллиардов на военные перевозки и закупку горюче-смазочных материалов, а на антитеррор — только 3 млрд. Эта пропорция оправданная, разумная?

ЯКОБСОН: Я не знаток вопросов безопасности, но объяснение, на мой взгляд, лежит на поверхности. Вооруженные силы у нас просто очень большие, здесь вопрос масштаба. Антитеррористической деятельностью в собственном смысле, если не иметь в виду весь комплекс мероприятий во всех сферах, занимается, к счастью, не так уж много людей. Соответственно, видимо, и пропорция этим объясняется.

— И все-таки. Есть постановление правительства по поводу выделения четырнадцати с лишним миллиардов рублей на оборону, и при этом не расшифровывается, куда пойдут эти деньги: на разработку новой техники, на госзаказ, или все это уйдет на сохранение существующей позиции? У нас сегодня, вы сказали, нет данных, мы не можем это анализировать, но есть ли надежда на то, что в обозримом будущем у нас будет более прозрачный бюджет? Никто не хочет вторгаться в государственную тайну. Но хоть бы кто-нибудь сказал, что из этих четырнадцати миллиардов, скажем, двенадцать мы отправляем на разработки, которые нам позволят в будущем стать сильнее, а не на то, чтобы сегодня накормить солдат или построить еще несколько дач для генералов.

ЯКОБСОН: В любом случае Государственная Дума и Совет Федерации, они ведь не просто уполномочат правительство или Министерство обороны потратить деньги, как они хотят, там разбивка-то дается: что на закупки военной техники, что на разработки, а что на денежное содержание. Другое дело, что это очень укрупненная разбивка.

Есть ли надежда? Я считаю, что есть, потому что забота об обороне, о безопасности — общая забота. Прошли те времена, когда считали, что чем меньше на это тратить, тем лучше. Поэтому я думаю, что с обществом надо эти вещи обсуждать. И мне кажется, что только неоправданный консерватизм мешает большей, не абсолютной, но большей прозрачности военного бюджета.

— На заседании правительства министр обороны господин Иванов сказал, что денег недостаточно, потому что только долги перед естественными монополиями у армии сегодня составляют 3,2 миллиарда рублей, что только РАО «ЕЭС России» за электричество должны кучу денег, и уже 13 стратегических объектов отключали. Только ли таким образом можно гасить долги перед Чубайсом и Миллером, или есть другой механизм? Почему армия, о которой мы так заботимся, вынуждена висеть постоянно на крючке у естественных монополий?

ЯКОБСОН: Абсолютно согласен. Я считаю, что здесь было недостаточное качество подготовки бюджета, в том числе из-за его недостаточной прозрачности. Я начал с того, что допдоходы возникают, потому что не все можно предугадать, мы осторожны в принятии обязательств. Но, извините, обязательства поставить ГСМ Вооруженным силам — это то, что никак не может зависеть от конъюнктуры. Почему возникает разрыв? Растут цены на тот же бензин, на те же ГСМ. Но, извините, вот это-то надо заложить в бюджет, надо подстраховаться. В этом отношении, по-моему, оправданий нет, и это надо не из допдоходов покрывать.

— С 2006 года мы начнем формировать бюджет по принципиально другой методике, по программам, в расчете на те цели, которые определяются государством. Если у нас сегодня есть деньги, нельзя ли провести «генеральную репетицию»?

ЯКОБСОН: Вы затронули очень важную тему. Ведь у нас, с одной стороны, нехватка денег, а с другой стороны, очень низкое качество бюджетного планирования, бюджетной работы. Даже те деньги, которые есть, можно было бы более эффективно использовать, не покушаясь даже на стабфонд. Поэтому в нынешнем году начали очень серьезные меры осуществляться по этому целевому планированию. Но я бы сказал, проведена скорее штабная игра. Попытка более четко привязать деньги к конкретным целям, к результатам, к рубежам позволит в принципе гораздо лучше использовать средства. Но ее результаты пока не очень удовлетворительны. Не потому, что идея плохая, идея, все согласны, отличная. А вот методически, организационно мы не совсем готовы. Соответственно, применять эти подходы пусть к ограниченной, но все-таки заметной части средств пока слишком рискованно.

Интервью радиостанции «Маяк», 13.10.2004