ЗАСЕДАНИЕ II:
СИСТЕМА ВЛАСТИ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ
суббота, 21 апреля
Председательствует В.Рыжков
В.Рыжков. Вы все подкрепили свои силы и находитесь в хорошей
форме. Мне кажется, мы прекрасно начали нашу конференцию до обеда.
Очень хорошие были доклады, замечательное было обсуждение. Я с
удовольствием приветствую здесь присоединившихся к нам участников,
которые только что подъехали. Я рад видеть в наших рядах Владимира
Михайловича Платонова, всем вам хорошо известного председателя
Мосгордумы, члена Совета Федерации, и Владимира Семеновича Мокрого,
коллегу и председателя одного из важнейших комитетов Думы —
Комитета по вопросам местного самоуправления. А чуть раньше к
нам присоединился Алексей Алексеевич Кара-Мурза, наш очень известный
философ, политический мыслитель, автор множества книг и один из
идеологов современной России. И все это вместе взятое дает нам
возможность приступить к нашей следующей сессии. В нашей программе
произойдут небольшие изменения. У нас будет не три, а четыре докладчика
сейчас. Это связано с тем, что Владимир Михайлович Платонов завтра
не может выступить в запланированное время, и он попросил нас
дать ему возможность сделать это сейчас. Я думаю, что мы все с
удовольствием согласимся. Итак, мы начинаем нашу работу и приступаем
к обсуждению чрезвычайно интересной темы, которая очень активно
обсуждается весь прошедший год, — это вопрос о «вертикали
власти». Термин очень популярный в последний год в России.
Этот термин ввел в оборот наш президент в своем прошлогоднем Послании
Федеральному Собранию.
Я хочу напомнить вам, что в прошлом году Владимир Путин сказал,
что у нас нет еще пока федеративного государства, а есть сильно
децентрализованное государство. И определил задачей первого года
своего президентства укрепление властной вертикали, остановку
дезинтеграционных процессов, реформу государственных структур
в сторону их большей эффективности. Именно этот набор проблем
мы сейчас будем обсуждать. Мы видим сейчас, что идут перемены
в правительстве, Совете безопасности, в прошедшем году в России
появилось 7 представителей президента в федеральных округах и
собственно сами эти федеральные округа. У нас появился новый представительный
орган, хоть и не упомянутый в Конституции, но достаточно значимый:
я имею в виду, конечно же, Госсовет.
Мы видим перемены в «силовом блоке» правительства,
в частности, в Министерстве внутренних дел и в Министерстве обороны.
И как говорят различные политические слухи, не исключено, что
в ближайшее время реформа правительства будет продолжена. Так
что у нас достаточно много тем для обсуждения, и я хотел бы призвать
всех обсудить эти проблемы. Что такое «вертикаль»,
как мы ее понимаем, что она из себя конкретно представляет, в
какую сторону движется и что несет с собой для нашего общества,
государства, что конкретно происходит в структурах власти и как
мы можем оценить происходящую эволюцию, какая проблематика со
всем этим связана. У нас есть четыре прекрасных докладчика, четыре
человека, которые имеют разный опыт, разный взгляд, разную профессиональную
подготовку, но, тем не менее, являются прекрасными экспертами
в этих областях и каждый из них будет говорить о своих аспектах
этой проблематики. Я думаю, у нас будет прекрасная возможность
обсудить все эти темы. Я напоминаю, что наш регламент 15 минут,
прошу всех выступающих придерживаться этого регламента с тем,
чтобы оставить как можно больше времени на вопросы и дискуссию.
Я предоставляю слово Алексею Кара-Мурзе. Пожалуйста.
 А.
Кара-Мурза, В. Степанков. Проблемы строительства президентской
«вертикали»
Спасибо, Владимир. Мне предоставлено слово первому в этом нашем
блоке выступлений, — видимо, по той причине, что я являюсь,
с одной стороны, профессором теоретической политологии Московского
университета, а, с другой стороны, как политический эксперт неплохо
представляю себе, в какой степени Россия, наряду с общими закономерностями,
обладает политической спецификой. Сегодня перед Россией, перед
нами, как я постараюсь показать, — и общецивилизационная
проблема, и в то же время — вполне конкретный политический
и интеллектуальный вызов. Общеисторический, да и наш российский
опыт показывают, что если мы этот вызов примем неадекватно, ситуация
может стать гораздо более сложной, чем она есть сегодня и чем
это сегодня представляется. Дело в том, что в истории сложных
политических организмов (а Россия принадлежит к числу наиболее
сложных) наступает момент, когда не совсем ясно, как обеспечивать
общественный и политический порядок. Один вариант ответа: за счет
упрощения социальной системы, возвращения к более жесткой политической
системе управляемости. Отсюда — все разговоры о формировании
какой-то «властной вертикали» и т.д. Но возможен и
такой вариант: мы находимся уже в такой ситуации, когда силовое
восстановление этой вертикали приведет к еще большим необратимым
процессам распада. В истории это очень часто происходило. В частности,
классическая ситуация подобного рода имела место в середине —
второй половине XVII века в Англии: старые механизмы скрепления
не работают; есть иллюзия, что можно вернуться во вчерашний день
и восстановить силовым способом управляемость, но одновременно
существует и осознание того, что по-старому управлять нельзя,
поэтому надо какие-то новые механизмы включать. И вот именно в
этой точке и появляется, фактически зарождается, решение искомой
проблемы порядка либеральными и демократическими методами. Именно
в этой ситуации, по существу, и возникает либерализм в лице его
основоположника Джона Локка, который, напомню, во введении к своему
«Трактату о политическом правлении», классическом
политологическом труде, пишет примерно о том, о чем и мы сейчас
ведем речь. Локк рассуждает так: некоторые хотят восстановить
управляемость государством, но то, как они предлагают это сделать,
приведет к тому, что государство окончательно развалится. И дальше
Локк пишет, что у него складывается ощущение, что люди, которые
рассуждают о необходимости силового восстановления порядка, похоже,
и есть самые настоящие враги всякой государственности и всякого
порядка.
Иными словами, Локк предложил Англии рискнуть: не сковать социальную
энергетику, вышедшую из-под государственного контроля, а, наоборот,
трансформировать само государство, призванное теперь не «держать
и не пущать», а гарантировать гражданам правовую свободу.
Излишне говорить, что некоторое время Локк воспринимался как полусумасшедший:
еще бы, в ситуации хаоса и неуправляемости он говорил не о восстановлении
старого порядка, а о том, что людям надо дать свободу, и эта новая
свобода, закрепленная в праве, и обеспечит искомый порядок. Однако
прошло всего 20-30 лет и оказалось, что либералы правы и Англия
перешла свой исторический Рубикон и с тех пор по существу живет
в либеральной цивилизации. Разумеется, это — классический
путь. Все остальные страны дополнили эту «классику»
своей спецификой. Америка — это вообще особый вариант.
Но, тем не менее, нельзя не признать, что все благополучные страны
так или иначе живут сегодня «по Локку».
У нас, в России, нечто аналогичное сложилось в начале XX века.
Тогда нарастающая конфликтность общественных отношений вызвала
попытки восстановить социальный и политический порядок, сначала
самим монархическим режимом. Но запоздалое, искусственное и репрессивное
«стягивание общества» привело, напротив, к усугублению
хаоса, а потом к большевистской революции и гражданской войне.
Все лучшие умы страны впоследствии пришли к единому выводу в оценке
причин российской трагедии. Нет ни одного серьезного политического
теоретика начала века (а я специально работал с этой проблематикой,
в том числе по архивам русской эмиграции), который бы отрицал
очевидное: большевизм и война — результат хаоса, но
причины самого хаоса — в том, что самодержавие замедлило
самореформирование, попыталось избыточно «зажать ситуацию»
и именно эта «перетяжка» и стала причиной того, что
порядок окончательно развалился. Большевики лишь воспользовались
вопиющими ошибками «старого режима».
В дальнейшем вариант «социальной сборки» был, как
известно, реализован в сталинском варианте, неизбежно крайне репрессивном,
потому что воссоздать развалившийся порядок оказалось возможным
только за счет резкого упрощения конструкции. Относительно разветвленное
дерево пообрубали до телеграфного столба — оказалось,
что так, в общем, можно жить, но два миллиона были выкинуты в
эмиграцию и все стали служащими государства.
Мне кажется, что у нас сегодня возникла примерно аналогичная
проблемная ситуация. Мы пока не в силах совладать демократическими
механизмами с неустроенностью, известными элементами хаоса, вообще
с накопившимися проблемами. И вот снова, на самом верху появляется
иллюзия о том, что ситуацию надо опять упростить и таким способом
вновь восстановить управляемость. Но моя позиция такова: сама
иллюзия, что неуправляемость можно парализовать какой-то жесткой
охранительной конструкцией, этот вариант оказался архаичным и
недействующим уже в начале века и привел Россию ко многим бедам.
И, на мой взгляд, сейчас он имеет еще меньше шансов на реализацию.
И в этом смысле я, как сторонник либерального консерватизма (или
«почвенного либерализма», то есть либерализма, прорастающего
из нашей российской традиции), считаю, что проблему неуправляемости
надо решать современными — то есть либеральными и демократическими
методами. И Россия, на мой взгляд, абсолютно к этому готова.
На основе этих, пока достаточно общих, но принципиальнейших,
на мой взгляд, рассуждений я попытаюсь пройти по предложенной
нам повестке дня.
Начну с «феномена Путина». Ибо когда говорят о «президентской
вертикали», сначала надо понять феномен самого первого лица.
В обществе были определенные ожидания от Путина — эти
ожидания были разные, и в этом смысле «феномен Путина» —
это некий «коллаж» из самых разных элементов. (В этом
и проблема Путина — на какой запрос отвечать в первую
очередь; ведь одни голосовали за него по одним основаниям, а другие —
совершенно по другим). В этом смысле Путин — это такая
же коллажная фигура, как ранее, например, Горбачев, когда одни
думали, что это засланный в стан коммунистов либерал, а другие —
что он все это (гласность, открытость и пр.) делает во имя совершенствования
самого социализма. Сидя на двух стульях, Горбачев потом провалился
между ними. Таким же коллажным персонажем был и Борис Николаевич
Ельцин. Для одних он был «хозяин» (более надежный,
чем Зюганов); для других — либерал-реформатор и западник.
И как у Горбачева: сначала бурный взлет рейтинга, потом 3-4 процента
на излете. В этом смысле и Путин призван как-то сочетать запрос
на «порядок» и запрос на «продолжение реформ».
Примитивный вывод, который многие делают просто по инерции: это
должен быть «русский Пиночет», реформатор и диктатор
одновременно.
Но речь сейчас вообще о другом. Запрос на Путина многие воспринимают
как запрос на сильную активистскую фигуру. По отношению к немощному
Ельцину был якобы запрос на здорового работягу, который разрешит
все вопросы, которые за это время накопились. Такая трактовка
феномена Путина для меня является по меньшей мере односторонней.
Я готов предложить столь же развернутую аргументацию, доказывающую
прямо противоположную версию. Проблема Ельцина была в том, что
он был не престарелым, а непредсказуемым. В этом смысле Ельцин
был сугубым «активистом» — было неясно,
что он в тот или иной момент может «учудить». Поэтому
Путин, как мне кажется, определенной частью населения воспринимается
не как «активистский» антипод Ельцина, а, напротив,
скорее как «эксперт», который все семь раз отмерит,
прежде чем что-то отрежет. То есть он как раз воспринимается как
менее активистская фигура, чем Ельцин, как человек, который способен
не столько безудержно активничать, сколько удержаться от многих
соблазнов. И при всем том, что я не являюсь поклонником этого
президента, я, тем не менее, отдаю ему должное: он уже удержался
от многих соблазнов, к каким его подталкивали определенные политические
силы. Кое от чего не удержался, но от многого удержался. Потому
что очень многие подталкивали Путина начать новый раунд русской
забавы на тему «Кто виноват?» и на кого конкретно
надо сбросить вину за ошибки старого режима. Путин по разным причинам
не пошел на это — и это уже плюс, надо отдать ему должное.
Но дальше возникает самый сложный вопрос: а что Путин реально
собирается делать? В этом смысле, на мой взгляд, очевидно прослеживается
тенденция к упрощению политической системы. Это очевидно совершенно.
Многие институты общества, которые, возможно, действительно работали
недостаточно хорошо, — они не улучшаются, они просто
отсекаются.
Здесь вырисовывается общая логика. Трудно разбираться с Советом
Федерации, с губернаторами в Москве — их надо запереть
в регионах, создав более простую и управляемую структуру. Я пока
не знаю, к чему это приведет: к росту профессионализма нового
Совета Федерации или к полной потере смысла этого института. Вообще-то
понятно, что сенаторов надо не назначать, а демократически выбирать.
Но кто знает, сколько просуществует нынешний межеумочный Сенат?
В России, как известно, нет ничего более постоянного, чем подобные
времянки. Да, губернаторы получили некую компенсацию в виде Госсовета
и его Президиума. Но судьба этого учреждения тоже туманна. В какой-то
степени это небезынтересно: губернаторы в регионах все считают
себя большими умельцами по всем вопросам, недооцененными на федеральном
уровне. Вот пусть и займутся каким-то одним, но общефедеральным
вопросом. Посмотрим, чего стоят все эти программы Ишаева, Кресса
и другие. Но пока ясно одно: в политическом смысле совершенно
очевидно, что Госсовет — это не более чем кость, которая
брошена им в виде компенсации за отлучение от московской политики.
Теперь о представителях президента в округах. Мне кажется, что
этот орган может быть полезен в первую очередь как орган экспертизы
и инвентаризации страны. Даже Андропов, когда пришел из госбезопасности,
сказал, что он не знает страны, в которой он живет и которой ему
выпало управлять. Естественно, с тех, андроповских времен, в стране
еще столько всего накопилось, что экспертиза совершенно необходима.
Но если президентские представители начнут влезать в компетенцию
избранных губернаторов, то это может привести не к повышению управляемости
страной, а, напротив, к нарастанию конфликтности.
Итак, мой итоговый вывод таков: любой проект, любой новый механизм,
любой новый институт сейчас можно трактовать двояко. Во всех этих
случаях существует некая вилка: события могут пойти в одном, а
могут в другом направлении. Мне кажется, что экспертная задача
политологов во многом и состоит в том, чтобы посчитать сценарии
и удельный вес той или иной тенденции для того, чтобы вовремя
поставить правильный политический диагноз. Спасибо.
В.Рыжков. Спасибо огромное, Алексей Алексеевич, за очень
острое и интересное выступление. И очень логично, что я сейчас
попрошу выступить Валентина Георгиевича Степанкова. И хочу напомнить
вам перед этим о том, что первым решением Президента Путина сразу
после вступления в должность был указ о семи федеральных округах.
Много было сломано копий. Много было об этом сказано. Много было
критики и много было позитивного сказано. Сейчас мы имеем возможность
послушать Валентина Георгиевича, который является заместителем
полномочного представителя президента в Приволжском федеральном
округе, который по общему признанию является одним из самых динамичных
округов с точки зрения становления новой структуры. Пожалуйста,
Валентин Георгиевич.
В.Степанков. Спасибо. Да, 13 мая как раз исполняется годовщина
появления того указа, о котором здесь сказал ведущий. Дело в том,
что когда указ появился, то было ясно, что в обществе это было
встречено с определенной настороженностью. Были упреки в том,
что страна, исходя из того, что нарезка семи округов практически
совпала, не совсем, но в общем, совпала с военными округами, готовится
к каким-то милитаризированным действиям в управлении. Кроме того,
были упреки в том, что создаваемые аппараты полпредов будут подменять
органы государственной власти на местах. Время показало, что,
во-первых, и то и другое оказалось несостоятельным. Во-первых,
аппарат любого полпреда сегодня колеблется от 104 до 110 человек,
сюда входят и главные федеральные инспекторы, федеральный инспектор
в каждой области. В Приволжском федеральном округе это 15 субъектов,
умножьте на 2 — вот вам 30 человек из этих 104 человек,
которые работают на местах. И очень небольшие аппараты у каждого
заместителя. Я ведаю сферой определенной деятельности силовых
и правоохранительных структур и имею в аппарате всего 5 человек,
5 помощников. Кроме того, не надо забывать, что единственный нормативный
акт, которым мы руководствуемся на сегодня, это пока указ президента.
Закона нет. И отсюда у нас больше производный от президентской
власти политический вес, чем какие-либо полномочия, закрепленные
в законе.
Второе. Нарезка именно на семь округов, которые совпали с нашими
военными округами, имеет определенные исторические корни. Когда-то,
если проследить старое административное деление России, мы могли
увидеть семь, восемь, девять губерний. Кроме того, наработки экономических
межрегиональных связей свидетельствуют о том, что эта нарезка
во многом совпала и с существующими экономическими ассоциациями:
«Большая Волга», большая экономическая Уральская ассоциация
и т.д. Появление этих округов и та задача, которая была поставлена,
обусловили, я думаю, тот факт, что теоретически сейчас можно полемизировать
о том, что и как нужно делать, но указ, приказ для администрации
выполняется в той или иной мере. И мы, уже имея годовой опыт,
можем судить о его эффективности.
Дело в том, что, когда мы пришли на места, то сразу же поняли,
что сам по себе указ еще не дает нам возможности занять свою нишу
в системе государственного политического механизма (мне сложнее
говорить «государственной власти», потому что президент
как олицетворяющее государственную власть высшее должностное лицо
основывается на Конституции), мы же, конечно, искали больше политическую
нишу. Основным союзником в реализации этой установки президента
выступил именно Совет безопасности. Скорее всего, там было большее
количество единомышленников и самого президента, и, наверное,
они были в масштабах всей страны более информированы, чем каждое
федеральное ведомство по своей сути. Вот там мы нашли именно эту
поддержку.
Главы субъектов Федерации, конечно, противились и противятся
еще по сей день. Особенно те, которые не имели в своей истории
даже представителя президента при Борисе Николаевиче Ельцине.
Я имею в виду Татарию и Башкирию. Для них это был очень болезненный
шаг. Я помню совещание в Самаре 1 сентября 2000 года, где напротив
президента в достаточно узком кругу сидели Шаймиев и Рахимов,
и они в один голос говорили: «Владимир Владимирович, зачем
еще какие-то федеральные инспекторы. Мы ваши представители на
месте». Вопрос этот решен. И представители теперь там совсем
другие. Кроме того, мы столкнулись и с тем, что федеральные структуры
исполнительной власти крайне не желали делиться своими функциями.
Причем, функциями не только основанными на законе правительства,
на федеральных законах, но и на тех межличностных отношениях,
между которыми встал полпред. А эти межличностные отношения- я
не хочу раскрывать всех секретов, — но они явно были
во многом субъективны, во многом конъюнктурны, во многом корыстны.
Эта цепь стала разрубаться и вся процедура была болезненна.
Надо сказать, что и Администрация Президента в лице Главного территориального
управления, — жаль, здесь нет Самойлова, за глаза не
очень удобно говорить, но, тем не менее, — они тоже
почувствовали, что, во-первых, все время управлять из Москвы они
не могли. Они чаще подстраивались к процессу, который вызревал
в том или ином субъекте, а вот переломить ситуацию в этом субъекте
у них не было сил, возможностей и знания обстановки на местах.
Все это привело к тому, что так, грубо говоря, расталкивая локтями,
полпреды заняли ту нишу, в которой они оказались востребованными.
Эта ниша была основана на установке президента, что необходимо
привести наши законы субъектов Федерации в соответствие с российской
Конституцией и федеральным законодательством.
На примере Приволжского федерального округа — это почти
800 с лишним актов, которые расходились с российской Конституцией
в любом спектре: в экономическом, политическом, социальном. Мы
имели в составе Приволжского федерального округа субъекты, которые
мыслили себя на основе своих конституций как субъекты международного
права, как суверенные государства, существующие в рамках России
на основании Договора, который они ставили выше своей конституции
однозначно, тем более они сумели еще и записать — Татария
и Башкирия — часть своих договоров в эти конституции.
В ряде областей у нас появились свои Советы безопасности, где
ставились задачи не только выработки каких-то решений по обеспечению
общественной безопасности, что допускалось и может быть основано
на Конституции, но это были структуры подчинения федеральных органов
исполнительной власти и спецслужб, которые на местах исполняют
исключительную компетенцию федерального центра на основании ст.
71 Конституции.
Это все привело к тому, что нам надо было пройти этот путь. Мы
прошли этот путь. Я уверяю вас, что прокуратура, чьими руками
мы во многом действовали, сама по себе выполнить эту установку
президента не могла. Когда говорят, что нужна политическая воля,
то появление аппаратов президента и их работа по приведению законов
в соответствие — в этом и есть проявление политической
воли президента, без которой сами по себе правоохранительные органы,
долгие годы выполняющие тот или иной сиюминутный политический
заказ, не могли выполнить эту работу. Да, это была политическая
кампания, но результатом ее стало практически прочищенное правовое
поле. Сегодня мы приступили к проверке соответствия всех уставов
муниципальных образований федеральным законам. В масштабах Приволжского
округа это 3 тыс. нормативных актов, в течение двух-трех месяцев
эта работа будет тоже закончена.
Кроме того, эта работа привела к тому, что мы столкнулись с тем,
что наши федеральные чиновники... Надо сказать так, что региональная
политика государства вообще уже жила по двойным стандартам. Взять
межбюджетные отношения, взять те же Татарию, Башкирию, которые
здесь уже упоминались. Кроме того, мы увидели, что наши федеральные
структуры крайне рыхлые. Чиновник федеральный, даже тот, кто получает
зарплату из федерального бюджета, давно уже жил по принципу: Москва
далеко, а губернатор и президент тут рядышком. Кроме того, вскрылся
и серьезный нарыв, о котором стали говорить напрямую президенту,
что нельзя пытаться реализовать федеральную политику через свои
федеральные структуры, не финансируя их так, как положено. Когда
прокурор идет с протянутой рукой к губернатору, который должен
покрыть его долги за телефонные разговоры, за коммунальные платежи
и все прочее, то понятно, что у губернатора появляется моральное
право снять трубку и попросить, мягко говоря, прокурора поступить
так или иначе; снять трубку и дать прямое указание судебному приставу
выполнить или не выполнить судебное решение, забывая о том, что
в первой строке судебного решения написано «От имени Российской
Федерации».
Поменять психологию и губернатора, и президентов на местах, восстановить
самосознание и самоощущение, где они должны находиться, наших
федеральных чиновников — это процесс, который продолжается
у нас и сегодня.
Кроме того, удалось, наконец-то, поставить договоры, которые
субъекты Российской Федерации подписали с федеральным центром
(их у нас 44), на то место, которое они должны занимать. Наше
государство не будет строиться на конституционно-договорной основе.
Договор — это только механизм реализации 72-й статьи
в сфере исполнительной власти, но никак он не должен подменять
собой основные конституционные принципы пусть даже федеративного
государства.
Сегодня этот этап, о котором я говорил, приведения законов округа
выполнили. Он был достаточно конкретен, зрим, ощутим. Следующая
задача, которую президент поставил в декабре прошлого года, подводя
итоги первого этапа, — это вопрос разделения полномочий
между федеральным центром и субъектами Федерации. Эта деятельность
начата с того, что мы сейчас во всех семи округах ведем работу,
связанную с тем, чтобы выявить и проанализировать проблемы, передать
этот анализ в центр со своими не только общими рассуждениями,
но и конкретными предложениями, по каким законам нужны поправки,
какие законы нужно принимать еще вновь, об эффективной работе
территориальных органов исполнительной власти на местах. У нас
от 40 до 80 структур в каждой области, есть представители федеральных
органов и исполнительной власти. Если отталкиваться от правительственного
постановления, то 45 федеральных ведомств у нас финансируются
по статье «Государственное управление и местное самоуправление»,
а 23 из них имеют свои представительства на местах разной численности.
Кроме того, целый ряд государственных учреждений, не относящихся
к этой группе, имеют свои структуры на местах. Это и дублирование
в работе, это и расплодившиеся чиновники, это и подмена, перетаскивание
функций субъекта Федерации на федеральный уровень или, наоборот,
необоснованное делегирование их туда. Сейчас эта очень большая
работа ведется.
Одну из таких задач малочисленный аппарат может выполнить. Поэтому
ошибаются те, кто считает, что аппараты полпредов —
это угроза в целом функционированию исполнительной власти и государственным
органам власти субъектов Федерации. Считать, что мы сможем подменить
какие-либо федеральные структуры на местах — тоже ошибка,
реалии показывают, что этого нет. Но в то же время 89 субъектов,
сидящий наверху министр со всей своей ситуацией не могут четко
и ясно, особенно еще на стыке проблем нескольких ведомств, реагировать
на складывающуюся ситуацию.
У нас в Приволжском округе помимо основных политических задач,
которые характерны для всех округов, я о них сказал, существует
еще несколько локальных проблем. Скажем, проблема пограничной
зоны: разворачивается на 2300 км российская граница с Казахстаном,
и решить эту проблему только силами Федеральной пограничной службы
или только Миграционной службой невозможно. Здесь нужна еще структура
представления президента на местах для решения этой проблемы.
Поэтому, конечно, сами полпреды и их аппараты нуждаются в дальнейшем
правовом регулировании. Наш пока еще небольшой опыт требует осмысления.
Но то, что федеральная власть приблизилась к местам и то, что
мы реализуем эти установки президента, свидетельствует о том,
что президент не только создал этот инструмент, но и заставил
его работать. Спасибо.
В.Рыжков. Спасибо огромное, Валентин Георгиевич, за интересное
сообщение о работе полномочных представителей в округах. Это на
самом деле очень интересно, потому что не так много информации
на этот счет. Сегодня уже несколько раз упоминалась такая важная
тема, как силовые структуры и их реформа. Мы имеем прекрасного
эксперта в этой области, и я с удовольствием предоставляю слово
Виталию Васильевичу Шлыкову, который как раз хотел бы сказать
несколько слов на эту тему.
В.
Шлыков. Президент как главнокомандующий Вооруженными Силами и
вертикаль власти
У нас считается как-то само собой разумеющимся, что российский
президент одновременно является Верховным главнокомандующим Вооруженными
Силами. Совершенно очевидно также, что нашим президентам нравится
роль первого лица в военно-силовой иерархии и что они считают
эту роль важным инструментом укрепления своей власти. Достаточно
вспомнить, как, собрав силовиков после назначения Примакова премьером,
президент Ельцин весьма своеобразно обрисовал систему их подчинения
Верховному главнокомандующему: «Такая вот загогулина получается...»
При этом никто у нас, похоже, не осознает, что совмещение функции
главы государства и Верховного главнокомандующего Вооруженными
Силами рассматривается, во всяком случае на Западе, как в общем-то
анахронизм, унаследованный от эпохи феодализма. Во всяком случае,
к настоящему времени в мире осталось всего несколько развитых
государств, по сути дела только Франция и США, главы которых по
конституции наделены реальными полномочиями по прямому управлению
национальными вооруженными силами в мирное время.
Я, естественно, не призываю к отмене статьи российской Конституции,
согласно которой «Президент Российской Федерации является
Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации».
При тотальном отсутствии в обществе интереса к данному обстоятельству
это было бы нелепостью. Я всего лишь попытаюсь хотя бы вкратце
показать на примере США, у которых мы явно позаимствовали соответствующую
статью Основного Закона, насколько совмещение должности президента
и главкома усложняет процесс управления военной системой страны.
Пример США наиболее поучителен хотя бы потому, что американской
конституционной статье о подобном совмещении уже более двух веков.
Что касается царской России и даже Советского Союза, то для них
совмещение функций первого лица в государстве и Верховного главнокомандующего
в общем-то нетипично.
В царской России должность Верховного главнокомандующего была
впервые введена в июле 1914 года. С июля 1914 года по август 1915
года ее занимал великий князь Николай Николаевич, а затем вплоть
до Февральской революции — царь Николай II. При Временном
правительстве должность Верховного главнокомандующего занимал
целый калейдоскоп довольно второстепенных исторических фигур,
а именно тот же великий князь Николай Николаевич, генералы Алексеев,
Брусилов, Корнилов, Керенский и Духонин. После Октября Верховным
главнокомандующим был назначен Крыленко (с ноября 1917 года по
март 1918 года), затем эта должность была упразднена и воссоздана
лишь в августе 1941 года, когда на нее был назначен Сталин.
Что касается послевоенного периода, то даже до сих пор неизвестно
(по крайней мере в печати и справочниках мне подобная информация
не попадалась), когда Генеральный секретарь ЦК КПСС впервые стал
одновременно и Верховным главнокомандующим. Да и сам факт, что
Генеральный секретарь является Верховным главнокомандующим, многие
годы оставался секретным.
Вторая причина, почему я беру в качестве примера опыт США, заключается
в том, что в США имеется обширная научная литература, в основном
критической направленности, на тему совмещения должности президента
и главкома, в то время как у нас в литературе и даже публицистике
все, что можно найти на данную тему, сводится к благоговейному
придыханию при упоминании роли президента как главнокомандующего.
Скандалы при выборах последнего президента США, особенно во Флориде,
показали всему миру, насколько архаична во многих отношениях американская
конституция. К архаике вполне можно отнести и статью о президенте
как главнокомандующем, что признают, в частности, и многие американские
исследователи. Они отмечают, что при формулировании этой статьи
отцы-основатели США просто наделили своего президента военными
прерогативами английского короля в том виде, в каком они существовали
в середине XVIII века (в 1895 году все прерогативы английского
короля как главнокомандующего, кроме сугубо церемониальных, были
аннулированы).
В то же время американские эксперты считают данную статью уникальной
в том отношении, что она дает президенту ДОЛЖНОСТЬ главнокомандующего,
но не наделяет его ФУНКЦИЯМИ последнего. Этот юридический нюанс
весьма существенен. Не случайно американские правоведы потратили
уйму усилий на интерпретацию данной статьи. Диапазон толкований
при этом простирался от наделения президента широкими полномочиями
для ведения войны до придания ему узких функций непосредственного
командования войсками. Эта статья часто приводится в качестве
наглядного примера смешения авторами конституции политических
и военных функций президента. Произошло это потому, что ко времени
принятия конституции губернаторы североамериканских штатов являлись
одновременно командующими милицией штатов. Понятно, что в глазах
авторов статьи командование армией со стороны гражданского человека
казалось столь же естественным занятием, как и назначение высших
чиновников и заключение международных договоров. Для них будущий
президент представлялся просто президентом-воином по образу европейских
монархов. И действительно, первые поколения президентов без колебаний
брали на себя функции командования войсками. Президент Джордж
Вашингтон лично возглавлял милицию при подавлении мятежей, а Джеймс
Мэдисон также лично руководил неудачной обороной американской
столицы во время войны США с Англией 1814 года.
Примерно до середины XIX века подобное совмещение военных и политических
функций главой государства не вызывало особых трудностей. В это
время еще не существовало большой разницы между компетентностью
политика и военачальника. Любой государственный деятель считал
себя способным командовать войсками и соответственно готовился
к выполнению такой функции. Американские президенты того времени
часто, а министры обороны — как правило, обладали личным
военным опытом. Высшие генералы, со своей стороны, с увлечением
занимались политикой или как минимум вовлекались в принятие политических
решений. Таким образом, политические и военные функции были перемешаны
между собой.
Подобная система с неизбежностью начала давать сбои по мере профессионализации
политики и военного дела. Развитие политического и военного профессионализма
делали задачу совмещения обеих функций в одном лице все более
непосильной. Президент уже был не в состоянии компетентно осуществлять
непосредственное руководство войсками. И даже в том случае, когда
он в силу прошлой военной карьеры был достаточно подготовлен для
этого, то по причине усложнения своих политических обязанностей
он не мог уделять своим военным функциям достаточного внимания
без нанесения ущерба своим обязанностям как политика.
С другой стороны, развитие военного профессионализма привело к
появлению кадровых офицеров и генералов с сугубо военным опытом,
отвергавших свое вовлечение в политику, считая такую вовлеченность
изменой своему военному профессионализму.
Британский фельдмаршал лорд Уэйвел писал в своей вышедшей в 1948
году книге «Хороший солдат»: «Боюсь, что взаимозаменяемость
между государственным деятелем и солдатом ушла навсегда еще в
прошлом веке. Немцы превратили ремесло войны в профессию, а современные
технические достижения резко специализировали военное дело. То
же самое произошло и с политикой, которую демократия превратила
в профессию. Один человек уже более не может реализовать оба призвания,
хотя оба они и являются ответвлениями одного и того же рода занятий,
а именно управления людьми и упорядочения отношений между ними».
Американские эксперты практически единодушны в том, что совмещение
должности президента и главкома ведет к серьезному усложнению
системы управления вооруженными силами. Возникает, например, такой
вопрос: должна ли существовать единая командная линия от президента
к войскам через гражданского министра обороны, являющегося чисто
политической фигурой? Или же должны быть две таких линии —
одна, политико-административная: от президента к министру обороны,
и вторая, ведущая напрямик от президента к войскам, то есть, по
сути, в обход министра? Надо сказать, что практически все реорганизации
американской системы военного управления, начиная со второй половины
ХIХ века, в основном были попытками как-то ответить на эти и подобные
вопросы.
Думаю, что американский опыт нейтрализации негативных сторон
статьи о президенте-главкоме, которую многие исследователи вообще
называют просто «конституционным мифом», может пригодиться
в разгорающейся у нас, особенно в связи с назначением Сергея Иванова
министром обороны, дискуссии о разделении функций административного
и оперативного управления российскими вооруженными силами.
Тем же, кто считает, что советские генеральные секретари ЦК КПСС
были реальными и единовластными главнокомандующими советских вооруженных
сил, я бы порекомендовал перечитать интервью маршала Дмитрия Язова,
последнего советского министра обороны в «Независимом военном
обозрении» № 26 за 1998 год.
Приведу одну выдержку из этого интервью полностью.
«После подписания Договора ОВСЕ Советскому Союзу пришлось
уничтожать порядка 20 тысяч единиц бронетанковой техники, американцы
же не сокращали практически ничего. Нам тоже пришлось пойти на
небольшие ухищрения: своим распоряжением я перевел четыре дивизии
из состава Сухопутных войск в береговые войска ВМФ».
«Кроме этого», — прошу обратить внимание
на следующие слова маршала Язова — «мною было
принято решение перевести устаревшую технику из Дальневосточного
и Забайкальского военных округов в округа, в которых, согласно
договору, должна была быть уничтожена значительная часть бронетехники,
и, таким образом, удалось перебросить часть вооружений группировки
из наших групп войск в Восточной Европе за Урал и сохранить более
9 тысяч современных танков, боевых машин пехоты, бронетранспортеров,
самоходных артиллерийских установок. Какой же крик был поднят
в нашем МИДе в ответ на эти» — еще раз внимание! —
«мои инициативные действия в рамках моих обязанностей
министра обороны. То есть, вопреки воле некоторых политиков» —
наверняка и вопреки главнокомандующему М.Горбачеву, —
«мы решили эту задачу нестандартным способом.
Отвечая на ваш вопрос о том, что бы я сделал иначе за годы руководства
военным ведомством, скажу, что делал все, что считал нужным
и необходимым для поддержания боеготовности наших Вооруженных
Сил.»
Думаю, что комментарии здесь, как говорится, излишни. Спасибо.
В.Рыжков. Спасибо огромное, Виталий Васильевич, за этот
пример. Он действительно очень показателен. И, наконец, четвертый
наш докладчик Владимир Михайлович Платонов, который, я думаю,
со своей стороны как бы подведет предварительную черту под нашей
дискуссией, а потом мы перейдем к обсуждениям. Пожалуйста.
В.Платонов. Спасибо за предоставленное слово.
Дело в том, что в России всегда было два самых главных вопроса,
и все на них искали ответа: «Кто виноват?» и «Что
делать?» Сейчас виноваты главы субъектов Федерации и несоответствия
законодательств субъектов Федерации федеральному законодательству.
Я не знаю, что произойдет после того, как действующие члены Совета
Федерации уйдут и на их место придут представители. Я не знаю,
что хорошее произойдет сразу же после того, как формально законодательство
субъектов Федерации — которое появилось гораздо раньше,
чем федеральное законодательство, и которое, естественно, вступило
в противоречие с ним после того, как появились законы по вопросам
совместного ведения — текстуально будет приведено в
соответствие. Что сразу же хорошего произойдет? Я боюсь, что ничего.
Если мы откроем Конституцию, там все написано, там не надо ничего
выдумывать. Там сказано, что с принятием Конституции ничто противоречащее
ей не действует: ни один договор, что бы хорошего там ни было
написано, ни один закон региональный, федеральный. И на исполнительную
власть ложилась тяжелейшая работа добиваться исполнения Конституции.
Мы же пошли путем срочного приведения законодательства субъектов
в соответствие с федеральными законами.
Уважаемые коллеги!
19 апреля Союз законодателей России, заместителем председателя
которого я являюсь, совместно с Российской Академией наук провели
конференцию «Устойчивое развитие России и регионов —
государственная политика и национальная идея». Сегодня я
хотел бы поделиться с вами результатами той работы, которая была
проделана в ходе подготовки нашей конференции, и изложить свою
точку зрения по теме сегодняшнего семинара.
Настал момент, когда судьбу нашего Отечества нужно и возможно,
как это говорится на Руси, решать «Всем Миром». Именно
судьбу, поскольку все планы и стратегии развития России, обсуждаемые
и принимаемые властью, влияют на каждого из нас, определяют будущее
наших детей, будущее нашей Родины.
Не может и не должна стратегия такой великой и огромной страны,
как наша, строиться на субъективных оценках нескольких чиновников,
без участия всех ветвей власти и регионов, без привлечения науки,
без учета богатого исторического, духовного и культурного наследия
России.
Учитывая важность вопроса, при Союзе законодателей России была
создана рабочая группа, перед которой стоит задача разработать
концепцию модели устойчивого развития России и регионов. Эта работа
была начата в конце прошлого года, после принятия соответствующего
решения на рабочей встрече Союза законодателей. Нами были привлечены
опытные специалисты и ряд видных ученых. К настоящему моменту
проведен анализ состояния вопроса, сделаны первые выводы и разработаны
конкретные предложения, которыми я считаю необходимым и важным
поделиться сегодня с вами.
Первое, на что я хотел бы обратить внимание — это то,
что разрабатываемая нашей группой модель предполагает значительную
корректировку базовых положений доктрины «устойчивого развития»,
практически радикальную смену понятий, устоявшихся за последние
годы в России.
В основе нашей модели лежит целый спектр новых взглядов на экономику,
политику, национальную безопасность. Взглядов, способных консолидировать
все общество.
Начиная наш проект, мы исходили из следующих предпосылок:
Россия оставила в прошлом тысячелетии существовавшие подходы к
формированию государственного устройства и экономических механизмов.
Конец ХХ века ознаменовался для нашей страны девальвацией национальных
идей, экономическим кризисом и, как следствие, снижением влияния
на международной арене. Однако на фоне смены целых формаций готовился
плацдарм для созидания. Именно поэтому разработка национальной
стратегии устойчивого развития с учетом изменяющегося мира —
первоочередная задача сегодняшнего дня.
Идея устойчивого развития, основоположником которой является
русский ученый Владимир Иванович Вернадский, есть идея гуманная
и создающая уникальную возможность — мотивировать и
стимулировать технический прогресс, одновременно сохраняя благоприятную
окружающую среду и природно-ресурсный потенциал. Идея нацелена
на сбалансированное решение социально-экономических задач нынешнего
и будущего поколений, на возрождение духовности и национального
самосознания. Идея устойчивого развития уникальна также и с точки
зрения отсутствия политизированности — она устроит
и левых, и правых, все политические движения, радеющие за целостную
и процветающую Россию.
Сегодня уже очевидно, что стратегически России выгодна именно
национальная концепция устойчивого развития. Концепция, отстаивающая
интересы России и объединяющая общество для реализации этой великой
и гуманной идеи. Концепция, в русле которой будет разработана
стратегия устойчивого развития России и реформировано законодательство.
Чтобы лучше понять актуальность и важность наших сегодняшних предложений
кратко изложу историю вопроса.
Известны глобальные модели Медоуза-Форрестера, которые были представлены
в качестве Первого доклада «Римскому Клубу» в 1972
году, а также Проект Мессаревича-Пестеля — это Второй
доклад «Римскому Клубу», сделанный в 1974 году. Эти
проекты заложили основу идеи ограничения потребления ресурсов
за счет так называемых промышленно слаборазвитых стран. Предложенная
учеными методика была востребована правительством США для прогнозирования
и соответственно активного воздействия на процессы, происходящие
в мире. Результаты расчетов показали, что дальнейшее ведение «холодной
войны» против Советского Союза было для США невыгодным и
бесперспективным. Построив и просчитав свои модели, их создатели
предложили правительству Соединенных Штатов тот путь, результатом
которого стал небывалый по длительности экономический рост, на
фоне полного краха и обнищания СССР и его партнеров.
Продолжая начатое, в 1992 году, на конференции ООН по окружающей
среде и развитию в Рио-де-Жанейро, США навязали мировому сообществу
собственную доктрину устойчивого развития. Основной посылкой создания
формулы устойчивого развития явилась необходимость обеспечения
баланса процессов жизнедеятельности человека и ресурсов окружающей
среды. Безусловно, цель благая! Однако это было обусловлено так
называемой глобализацией экономики, позитивность которой далеко
не бесспорна.
В соответствии с решением ООН на той же конференции в Рио в 1992
г. Россией, наряду с другими государствами, было принято обязательство
разработать, утвердить, и предоставить к 2002 году в ООН стратегию
перехода нашего государства к устойчивому развитию. Указом Президента
Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 была утверждена
«Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
Однако, на наш взгляд, этот документ имеет весьма общий характер
и не отражает всей важности обозначенной проблемы. Стратегия устойчивого
развития России правительством РФ до сих пор нигде не была обнародована.
Известен только «принятый за основу» проект Государственной
стратегии устойчивого развития РФ на 1997-2000 годы. Впоследствии
из-за чехарды со сменой правительств о нем благополучно забыли,
и информации о подобных работах у нас пока нет.
Есть опасение, что все опять будет сделано наспех, кулуарно,
«для галочки», как это у нас водится.
Государственная Дума создала Комиссию по проблемам устойчивого
развития и разработала некоторые рекомендации «О формировании
стратегии устойчивого развития России». К сожалению, конструктивной
реакции исполнительной власти на предложения Думы тоже пока нет.
В стране создан ряд некоммерческих, общественных, учебных и других
организаций, так или иначе занимающихся вопросами устойчивого
развития. Но комплексного системного подхода, объединяющего усилия
этих организаций, пока нет. В некоторых регионах России начаты
разработки региональных моделей устойчивого развития. Я был недавно
в Красноярске, где местное отделение Сибирского отделения Российской
Академии наук активно привлекает к этим работам молодежь, студентов.
При этом вам не надо рассказывать о финансовых и прочих трудностях,
которые они «устойчиво» преодолевают, но их работа
вызывает искреннее уважение и восхищение. И не случайно в этом
зале находятся студенты. Последствия для России 10-летнего «челночного»
перерыва в науке могут оказаться страшными.
Как вы видите, термин «устойчивое развитие» уже широко
распространен в России и достаточно часто к месту и не к месту
употребляется нашими согражданами. Однако нам необходимо учитывать,
что предложенная Западом концепция устойчивого развития скрывает
в себе важный операционный смысл.
Формирование и реализация концепции по западному сценарию обусловливает
претворение в жизнь идеи монополярного мира, с четким ранжированием
роли каждой из стран. Устойчивый мир по-американски оставляет
России и многим другим странам лишь место эколого-сырьевого придатка!
Экологическая составляющая западной доктрины является, безусловно,
важным и необходимым элементом, но важно понять, что она выступает
в роли привлекательной идеологической упаковки весьма горькой
пилюли. Нам откровенно и цинично предложено сократить население,
остановить промышленное развитие. Продать за бесценок наши научные
разработки, наши «мозги». А за это нам будут давать
немножко денег на закупку их «гамбургеров». Мы не
согласны с таким подходом. Один из наших аналитиков, проанализировав
ситуацию, пришел к удручающему выводу: «Нас просто обыграли
в шашки! Даже не в шахматы, а именно в шашки!».
Есть серьезные основания предполагать, что если сегодня не разработать
свой собственный сценарий (стратегию) развития нашей страны, то
мы будем жить по чужому сценарию! Очевидно, что нельзя планировать
развитие России по чужим «штампам».
Моделируя развитие государства, разрабатывая стратегию устойчивого
развития России — необходимо создавать концепцию, которая
должна содержать в себе конкретные параметры и целеуказания, учитывать
взаимосвязи и взаимовлияние всех основных параметров развития
общества и государства. И создавать концепцию необходимо именно
на основе национальной идеи устойчивого развития. Мы пришли к
выводу, что для решения проблемы необходим комплексный системный
подход объединенными силами исполнительной, законодательной власти
и науки.
Сегодня крайне актуально использование фундаментального научного
подхода к процессам жизнедеятельности общества. Формирование концепции
устойчивого развития как научной базы государственного законотворчества,
понимание устойчивого развития не как «замороженного балансного»
состояния позволит России заявить о себе как о мировой генеративной
силе.
Основным лейтмотивом экономических программ сегодняшних дней
является поиск инвестиций. Однако очевидно, что сегодня Россия
сама способна быть интеллектуальным инвестором в мировую экономику!
И поддержка загнанной за последние годы «в угол» науки
есть государственная задача!
Теперь подробнее о предлагаемом нами подходе и наших предложениях.
Очевидно, что обществу и государству невозможно двигаться вперед,
не имея четко сформулированной цели и основанной на ней идеологии.
Мы так долго изживали партийную идеологию, что «вместе с
водой выплеснули и ребенка». Мы стали бояться слова «идеология».
А идеология — это система взглядов: политических, правовых,
нравственных и так далее. Сегодня в России нет ни государственной
идеологии, ни национальной идеи, способной объединить общество.
Отсутствие государственной идеологии — это признак беспомощного
государства без ясной, понятной его гражданам цели. Предлагаемая
нами государственная цель — это построение устойчиво
развивающейся страны, устойчивой России. Очевидно, что основу
устойчивой России должны составлять устойчивые регионы. И именно
так называемая «концепция устойчивого развития», имеющая
законодательную основу, может стать основой государственной идеологии
и национальной идеи, поддержанной большинством населения, институтами
государственной власти, духовенством.
Что такое устойчивое государство для простого человека? Это возвращение
давно утраченного чувства уверенности в завтрашнем дне, стабильности,
безопасности граждан и государства. Когда у вас есть работа, ваши
дети ходят в школу, старики получают пенсию. Правительство способно
эффективно управлять страной, избегая кризисов. Когда исчезнет
этот уродливый дисбаланс между мировыми ценами и российскими доходами.
И когда вы уверены, что так будет и завтра, и через год и через
много лет. Это достойная жизнь, это возвращение понятия «Родина».
Для достижения поставленной цели нам необходимо разработать стратегию,
основанную на комплексном системном подходе, который позволит
смоделировать и просчитать наиболее рациональный и эффективный
путь устойчивого развития государства. В формализованном виде
понятия «устойчивая Россия», «устойчивый регион»
можно представить, как вектор или набор определенных, научно обоснованных
параметров.
Нашей рабочей группой предлагается план системного междисциплинарного
исследования проблем устойчивого развития России и регионов. Российские
проблемы рассматриваются на фоне и в контексте глобальных проблем.
Формулируются цели проекта. Ставятся задачи поиска таких управляющих
стратегий, которые смогут переместить российскую систему из нынешнего
кризисного состояния в состояние устойчивого развития. С точки
зрения сбалансированного развития нами рассмотрены: геополитика,
население, социум, экономика, энергетика, технологии, регионы,
климат, экология, природные ресурсы, система управления, безопасность.
В качестве инструментария исследований предлагается использовать
систему взаимосвязанных математических моделей и концептуальных
блоков. При разработке модели освещаются мировой и отечественный
опыт подобных исследований, принципы объединения моделей отдельных
блоков в единую систему. Предлагаемая модель позволяет не только
разработать стратегию устойчивого развития России (что необходимо
и для выполнения международных обязательств), но и оценить уже
действующие или планируемые стратегии, концепции и программы с
точки зрения их соответствия стратегической цели, как на региональном
и федеральном, так и на международном уровнях.
Отдельно остановлюсь на вопросе эффективной, устойчивой системы
управления.
Россия — это сложная система, включающая множество
взаимосвязанных элементов с возрастной структурой. Эти элементы
рождаются, растут, стареют и требуют обновления. Ресурсы на их
развитие всегда ограничены. Принятие решений по распределению
ресурсов и установлению правил жизни в стране — сложная
задача для лиц, принимающих решение, для власти. Как распределить
властные полномочия в иерархической структуре управления государством?
Как и по каким критериям принимать такие решения, чтобы качество
жизни в государственной системе монотонно росло? Чтобы большинство
населения чувствовало себя комфортно. Чтобы интересы различных
групп были ущемлены в минимальной степени. Где и когда возникнут
критические ситуации и узкие места? Как их расшивать? На эти и
другие вопросы можно получить квалифицированные ответы только
в том случае, если власть имеет инструментарий, с помощью которого
можно проигрывать разные стратегии и получать соответствующие
прогнозы последствий. Это должен быть инструментарий, позволяющий
устойчиво управлять системой.
Задача нашего проекта — создать такой инструментарий
в виде системы моделей и блоков, которая описывает государственные
проблемы. В руки управленцев, лиц, принимающих решения, законодателей
дается объективный инструментарий, позволяющий выработать сбалансированное
управляющее воздействие и оценить его с точки зрения государственной
безопасности, экономических, социальных, экологических последствий.
Уменьшается доля риска и субъективная составляющая в процессе
принятия решений. Возникает понятие устойчивого властвования.
Очевидно, что в устойчивой стране должен быть устойчивый государственный
аппарат. Основой для успешных действий может являться фундаментальный
подход к процессам жизнедеятельности как к целостным, неравновесным
процессам. И здесь термин устойчивости перестает фигурировать,
как тождественный только балансу, а определяет механизм, то есть
кинематику развития. Важнейшим фактором, обеспечивающим успешность
подхода, служит научно обоснованная, целенаправленная законотворческая
деятельность, фактически формирующая активную среду преобразований.
Реализация стратегии устойчивого развития может и должна идти
через принятие соответствующей законодательной базы. Возникнут
условия, когда словосочетание «недействующий закон»
в принципе уйдет из лексикона. Задача должна состоять не в проталкивании
или лоббировании законов, а в создании правового поля для реализации
принятой Стратегии! С другой стороны концепция устойчивого развития
может стать объединяющим фактором деятельности исполнительной
и законодательной власти, определить законотворчество как среду
реализации Стратегии.
Последовательность действий для реализации предложенной программы
можно представить следующим образом:
Первое. Построить и просчитать модель движения к выбранной цели
(устойчивая Россия, устойчивый регион). Это задача науки.
Далее. На основе рассчитанных параметров разработать наиболее
эффективную и рациональную стратегию устойчивого развития. Это
работа исполнительной власти.
Следующий этап. Разработать необходимые законопроекты для реализации
принятой стратегии устойчивого развития — это уже задача
законодателей.
Понятно, что этот процесс не конечен. Жизнь вносит свои коррективы.
Существует погрешность расчетов. И предложенная нами схема позволяет
последовательно и объективно совершенствовать стратегию и законотворчество.
Уважаемые коллеги!
Сейчас наша рабочая группа завершает первый этап проекта. Разработанная
нами концепция модели будет опубликована в материалах прошедшей
19 апреля с.г. в Российской Академии наук конференции «Устойчивое
развитие России и регионов». Мы рассчитываем на понимание
и поддержку нашей работы президента страны и руководителей российских
регионов. В итоговом документе проведенной нами конференции было
предложено обратиться к Президенту России с посланием от участников
конференции, где сформулирована гармоничная цель, которая может
быть принята как основа государственной идеологии, национальной
идеи, способной объединить общество. Такой государственной целью
может стать построение устойчиво развивающегося государства, устойчивой
России.
Для продолжения начатой работы мы приглашаем к участию всех заинтересованных
в процветании нашей Родины ученых, специалистов, политиков, предпринимателей.
Мы уверены в великом будущем великой России. Сложности сегодняшнего
дня — это волнующий период выбора путей дальнейшего
развития. В наших силах — приложить весь возможный потенциал
сегодняшнего поколения во имя будущего нашего государства. Давайте
попробуем сделать это вместе!
В завершение еще раз хочу сказать, что предлагаемая нами программа
— это система партнерского, творческого сотрудничества
всех ветвей и уровней власти на основе научного подхода к решению
стратегических задач. Спасибо.
В.Рыжков. Спасибо всем докладчикам, спасибо Владимиру
Михайловичу. Итак, мы рассмотрели проблемы властной «вертикали»,
ее эффективности с нескольких возможных точек зрения, и у нас
есть порядка 15 минут для того, чтобы обменяться мнениями. Пожалуйста,
Владимир Коптев-Дворников, депутат Государственной Думы.
В.Коптев-Дворников. Мне кажется, что надо рассматривать
понятие «вертикаль государственной власти» начиная
не от президента и спускаясь к чиновнику регионального масштаба,
а наоборот, поднимаясь от рядового гражданина нашей страны вверх.
Каждый гражданин нашей страны должен полностью контролировать
всю существующую вертикаль власти. А это подразумевает максимальное
количество выборных должностей, в идеале — выборность
всех властей, которые стоят над гражданином. Соответственно, вертикаль
власти должна строиться от гражданина вверх, а не от президента
вниз.
Президент должен исполнять некоторые функции, которые поручены
ему обществом. И с этой точки зрения мне было очень интересно
услышать мнение президента, когда он встречался с фракцией «Единство»,
по поводу того, как он относится к системе выборности губернаторов
сегодня. Прозвучал ответ, из которого явствовало, что президент,
безусловно, за то, чтобы губернаторов избирать. Однако вместе
с тем мысль была такая: наше общество еще не дозрело до того,
чтобы избирать самостоятельно себе губернаторов, но так как большинству
россиян сегодня кажется, что это более правильно и справедливо,
то эту норму надо сохранить. Реально получается, что только президент
является гарантом демократии и исполнения Конституции в стране,
опираясь на то самое большинство, которое сегодня поддерживает
президента.
Объективно говоря, прошлая Государственная Дума, при том, что
она была откровенно коммунистической, была более парламентской
и больше сделала для развития парламентаризма, чем сегодняшняя
Дума, которая поддерживает президента в проведении экономических
и политических реформ. Именно потому, что та Государственная Дума
больше боролась за свои собственные полномочия. И здесь мне бы
очень не хотелось, чтобы созданное сейчас объединение четырех
ведущих думских фракций: «Российские регионы», «Народные
депутаты», «Отечество» и «Единство» —
было бы использовано не для того, чтобы проводить новые законы
в Государственной Думе, которые вносит президент и правительство,
а для того, чтобы путем парламентского и правительственного кризиса
(как в марте) сформировать некую новую, еще более послушную, еще
более монопартийную Думу. То, что сказал Алексей Кара-Мурза, очень
верно ложится на этот политический опыт. У определенной части
нынешних политологов и политконсультантов, которые близки к власти,
сложилось мнение, что намного проще управлять одной, двумя, тремя
структурами, чем управляться с девятью депутатскими группами в
Государственной Думе. А лучше бы сделать вообще одну партию, где
были бы соответственно платформы демократическая, коммунистическая,
еще какая-то, а называлась бы она вся одинаково и была бы новой
кузницей кадров.
Я очень надеюсь, что и наш президент, и наш парламент сегодня
осознают опасность того, что демократия как система и как процедура
не должна зависеть только от мнения общества, которое может не
совпадать с понятием законности. Спасибо.
В.Рыжков. Спасибо большое. Пожалуйста, Леонид Смирнягин.
Л.Смирнягин. Владимир Александрович, вы пропустили один
процедурный момент: задавание вопросов, честно говоря.
В.Рыжков. Мне просто показалось, что мы с самого утра
договорились, что мы не разделяем дискуссию и вопросы. У нас свободный
режим. Можно вопрос, можно комментарий.
Л.Смирнягин. У меня вопрос ко всем членам по поводу загадки
самого заглавия того, что мы обсуждаем, — президентской
вертикали. В повестке дня далее перечислены структуры, которые
вообще не подчинены друг другу и тем самым вертикали никакой не
образуют, а именно Правительство, Совет Безопасности, полномочные
представители и Госсовет. Разве это вертикаль, разве эту вертикаль
мы обсуждаем? Президент говорил явно не об этом, когда говорил
«вертикаль». Он имел в виду что-то действительно вертикальное,
субординированное, опускающееся, я боюсь, от его персоны до местного
самоуправления. Так ли это? Как на это отреагируют выступавшие?
В.Рыжков. То есть вопрос о самой сути термина, что есть
«вертикаль»? Пожалуйста, Алексей Алексеевич.
А.Кара-Мурза. Мы с Леонидом Смирнягиным об этом в кулуарах
говорили. Конечно, и у меня было некоторое замешательство. С другой
стороны, я понимаю организаторов, которые задали такую модель,
потому что (и Леонид здесь не сможет не согласиться) идея тотальной
управляемости всех институтов (включая правительство, парламент,
партии) — все это элементы «вертикали власти».
В СССР ведь тоже можно было говорить о тотальной «вертикали»,
хотя там были и Союз писателей, и комсомол, и профсоюзы. Все ведь
все равно понимали, что это лишь довески к пресловутой «партийной
вертикали»…
В.Рыжков. Я просто еще одну реплику к этому хочу добавить.
Дело в том, что сам президент в своем Послании именно эту логику
выстроил. Когда он говорил о вертикали власти, он именно эти институты
перечислял как подтверждение этой модели. Так что здесь мы следовали
логике президента в данном случае, когда ставили вопрос именно
так. Пожалуйста, Ярослав Михайлович Швыряев. Извиняюсь, это был
вопрос ко всем. Да, пожалуйста, Владимир Михайлович, было бы очень
интересно услышать ваше мнение.
В.Платонов. Дело в том, что из всех институтов, которые
перечислены, я считаю, какое-то отношение к вертикали президентской
власти могут иметь только полномочные представители. И задача
их очень сложная. Это новый институт. Они справятся с этой задачей,
если не будут пытаться подменить собою все органы государственной
власти, находящиеся в регионе. И президент не должен их отпускать
на вольные хлеба, чтобы они сами искали, чем заниматься. Должны
стоять перед ними четко определенные задачи, но опять же не подмена.
Если произойдет подмена или попытка подмены, невозможно наделить
их полномочиями ни законодательной, ни исполнительной власти субъектов
Федерации. Невозможно передать им какие-то функции правительства.
Это те люди, которые помогают президенту осуществлять его президентскую
власть на всей территории России, не более.
В.Рыжков. Спасибо. Валентин Георгиевич, пожалуйста.
В.Степанков. Я думаю, что позиция моя совпадает с тем,
как мы сами воспринимаем и видим роль полпредов. Дело в том, что
много раз и мы сами, и полпред Приволжского округа всегда подчеркивали,
что не надо рассматривать аппарат полпреда как какую-то самостоятельную
функцию в системе государственной власти. Это единая линия президентской
вертикали, которая реализовывается на местах. Власть президента
приближается к федеральной, взаимодействует с окружными структурами
государственной власти и часто просто способствует разрешению
тех проблем, которые возникают особенно на стыках различных федеральных
ведомств исполнительной власти, иногда и между субъектами. В этом
сегодня пока задача их и реализовывается.
В.Рыжков. Спасибо. Швыряев Ярослав Михайлович, депутат
Госдумы.
Я.Швыряев. Говоря о системе законодательной власти, напрашивается
ассоциация с древом власти: корни, опора — это Основной
Закон, Конституция РФ, ствол — это федеральные законы,
ветви — это законы субъектов Федерации, листья —
муниципальное законодательство. Такой образ, такое законодательное
устройство. Беды же законодательной власти, а, может быть, и власти
в целом, я сравниваю это с короедами. На трех таких «короедах»,
которые грызут эту власть, или мешают ей развиваться, я хотел
бы остановиться.
Первый — добровольный отказ законодателя от контроля
за исполнением им же принятых законов, или отдача своих полномочий
исполнительной ветви власти. Я попытаюсь на примерах сейчас это
проиллюстрировать.
Один нормативный акт — Таможенный кодекс —
более 400 статей. Во-первых, несколько из них уже отменены Конституционным
Судом. А из оставшихся 50 дают право Таможенному комитету, Министерству
экономики телеграммой — не законом, телеграммой! —
перечеркнуть любой контракт Российской Федерации. Вот вам внешняя
торговля, вот вам экспорт, вот вам импорт! Это одна проблема.
Еще один закон, очень любопытный, на мой взгляд, с далеко идущими
последствиями. Закон о валютном регулировании, простой, понятный
закон на 9-ти листах. Везде написано «на усмотрение Центрального
Банка» и т.д. Центральный Банк пишет 36 листов приказов
и инструкций к этому закону, а к одному пункту, который состоит
из полутора строк всего, написано 10 приказов и инструкций. К
одному пункту одной статьи из полутора строчек. Естественно, налагая
штрафы в валюте, идущие, в свою очередь, на содержание самого
Центрального Банка, который практически неподотчетен.
Наконец, смотрите, что происходит. Центральный Банк по Конституции
отвечает за сохранность нашего рубля, национальной валюты, а закона
о национальной валюте нет. 36 листов приказов и инструкций к закону
есть время написать, а представить то, ради чего функционирует
сам банк, выйти с законодательной инициативой, оказывается, нельзя.
Таких примеров множество.
Далее, свежий пример. 25-я глава налогового кодекса —
налог на прибыль. Ее комментарии говорят, что прекрасный закон.
Но смотрите, много было споров об амортизации и льготах на эти
50% по налогообложению на прибыль. Вот амортизация, установили
15 уровней, и опять прописывают одну строчку. А вот классификатор
к этой амортизации дает правительство. А если не даст? И нет никакого
механизма.
Второй короед, на мой взгляд, — это межбюджетные отношения.
Какая может быть власть в тех 70-ти дотационных субъектах, если
она финансово зависима? Она марионеточная. Вот ответ и на этот
вопрос.
Есть другая проблема, кадровая, или т.н. юридическая неинформированность.
Незнание своих прав гражданами и низовыми системами власти, муниципальными
особенно, — мне приходится очень часто с этим сталкиваться —
не позволяет защитить свои права законодательно ни в каком органе,
ни по суду, нигде. Поэтому вывод следующий, на мой взгляд: законодатели
должны прописывать законы прямого действия. Это принципиально
высказано было и президентом, и депутаты высказывались в своем
кругу, что необходимо ставить приоритеты принятия законов, чтобы
задействовать в полной мере Конституцию. Называлось, что таких
нормативных актов должно быть около 600.
Спасибо за внимание.
В.Рыжков. Спасибо. Пожалуйста, Андрей Климов, депутат
Государственной Думы.
А.Климов. Я тоже продолжу традицию задавать вопросы всем
выступающим. Любопытно просто сравнить точки зрения. Вопрос связан
с новым этим институтом федеральных округов. Мне хотелось бы знать
ваш прогноз: насколько это надолго, хотя бы приблизительно? И
второй вопрос: нуждается ли это в законодательном регулировании
или достаточно известного указа президента? Спасибо.
В.Рыжков. Давайте поступим следующим образом. Мы сейчас
дадим возможность желающим докладчикам кратко ответить, затем
прервемся. И если вы посмотрите нашу программу, эту же тему мы
будем обсуждать и после перерыва на кофе. У нас в центре внимания
будет судебная и прокурорская реформа, и опять-таки проблема федеральных
округов и региональных властей. Так что сейчас наши докладчики
ответят кратко, мы прервемся, а потом продолжим нашу дискуссию.
Пожалуйста, Алексей Алексеевич.
А.Кара-Мурза. Знаете, с самого начала, когда были назначены
7 представителей президента, создалось двойственное впечатление.
Если бы там не было Кириенко, я бы однозначно сказал, что это
генерал-губернаторы. И есть один эксперт, Кириенко, который делает
то, что, наверное, и надо сейчас проделать. Южный округ —
это вообще особая статья. Дальний Восток в связи с зимними событиями
— это явно управленческая структура. На мой взгляд,
«семерка» — это абсолютно разные люди с
разным пониманием того, что они должны делать. Унифицировать их
деятельность в виде какого-то законодательства? — Я
не знаю, будет ли это оптимальным. Такое впечатление, что в какой-то
момент надо остановиться и посмотреть: что же им удалось наработать,
а после этого понять, то ли унифицировать, то ли закрыть, то ли
перевести на какие-то другие уровни принятия решения. Потому что
экспертиза ведь когда-то должна заканчиваться.
В.Рыжков. Спасибо. Владимир Михайлович, как из Москвы
это смотрится?
В.Платонов. Причем здесь сразу «из Москвы».
Бедная Москва, несчастная. Все ее вспоминают. Дело в том, что
это будет до той поры, пока не появится указ, отменяющий эти действия.
Это в рамках Конституции, это действительно его помощники. Вот
как долго они ему понадобятся, когда они надоедят или он посчитает,
что другие способы можно найти. Я считаю, что мы действительно
все разные. Если у нас есть поручения, что мы делаем, мы становимся
одинаковыми. Их должно сделать одинаковыми теми же указами и прописать,
чем они занимаются. Сейчас они сами действительно ищут себе работу
насколько позволяет их уровень образования и предыдущая работа.
В.Рыжков. Валентин Георгиевич, ваше мнение, видимо, самое
ценное в данном случае.
В.Степанков. Вообще я был сторонник того, что 13 мая [2000
г.], когда появился указ, президент в тот же день должен был направить
проект закона о полпредах в Думу, но время уже упущено. Я думаю,
что закона в ближайшие 4 года не появится. Почему я назвал 4 года?
Потому, что лишь к концу президентского срока Путина станет окончательно
ясно, пригодится ли этот институт для решения основных политических
задач на следующую выборную кампанию. Кроме того, не надо скрывать:
да, у каждого полпреда есть еще и определенные новационные модели,
которые они отрабатывают. И для этого, конечно, где-то нужны лампасы,
где-то — экономическое видение, где-то нужны люди, имеющие
политический опыт, где-то, в каком-то округе нужны люди, которые
более активны в какой-либо другой сфере. Поэтому президент методом
проб и ошибок, правда, очень аккуратно и широко не афишируя, проводит
своеобразный эксперимент. Для этого, наверное, будут и где-то
меняться и подбираться люди и в аппаратах самих полпредов. Поэтому
закона, как я сказал, в ближайшие четыре года не появится.
В.Рыжков. Я хочу искренне поблагодарить всех докладчиков
за их вклад в первую часть этого обсуждения. Объявляется перерыв,
потом мы продолжим нашу дискуссию. Спасибо.
Содержание
|
