ЗАСЕДАНИЕ I:
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ РОССИИ И РОССИЙСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ
суббота, 21 апреля
(продолжение)
Председательствует В.Шлыков
В.Шлыков. Продолжаем нашу работу. Слово Владимиру Александровичу
Рыжкову.
В.Рыжков. Я хотел бы до нашего следующего докладчика сделать
короткий комментарий к выступлениям Алексея Михайловича и Алексея
Станиславовича, которые мне доставили большое удовольствие, как,
я надеюсь, и всем вам. Во-первых, мне кажется, что сегодня мы
имели возможность, хоть и очень кратко и по необходимости, схематично,
услышать достаточно цельную концепцию, изложенную Алексеем Михайловичем
Салминым, о развитии России в XX веке и предложенную им модель
объяснения трудностей нашего транзита, который мы переживаем последние
15 лет, транзита от советской системы к более современной модели
общества, политической системы и экономики. Мне кажется, что подход,
предложенный им, очень продуктивен. Когда Алексей Михайлович Салмин
говорит о противоречии между конституционным дизайном, который
был создан в 1993 году очень квалифицированными правоведами —
конституционалистами, например, Сергеем Сергеевичем Алексеевым
и его соратниками, и той почвой, той природой, тем обществом,
на которые этот дизайн был реально наложен — это вполне
плодотворный метод анализа. Эта концепция интересна тем, что в
соприкосновении природы общества с институциональным дизайном
действительно возникают конфликты и выявляется истинная природа
тех институтов, которые имели до этого столкновения непроясненную,
абстрактную сущность. Был создан, например, Конституционный суд.
До поры до времени он находился в тени. Но как только возник конфликт
(например, по поводу статуса Татарстана в начале 90-х годов) —
только в тот момент прояснилась природа этого института. Мне кажется,
что этот подход очень продуктивен.
Но я бы хотел сделать два дополнения, или два уточнения к этой
концепции. Во-первых, мне кажется, что не стоит сводить всю сложность
нынешних процессов к противоречию дизайна 1993 года или 1991 года
с так называемым «советским наследием». Мне кажется,
что само советское наследие также являлось наследием более ранних
периодов нашей истории. Например, в эти дни мы отмечаем очень
важный юбилей. 27 апреля 2001 года исполняется 95 лет со дня заседания
первой Государственной Думы в Таврическом дворце Петербурга. И
если вспомнить социальную и политическую проблематику тех лет,
проблематику 1906 года, мы увидим интересные аналогии с современностью.
Например, в центре работы первой Думы стоял вопрос об амнистии
политзаключенным. Те, кто хорошо помнят первую современную Думу,
помнят, что она также начала свою работу с амнистии участникам
событий 1993 года. Второй вопрос, который стоял в центре внимания
первых думцев в 1906 году, был земельный вопрос. Он не решен до
сегодняшнего дня. И пару дней назад правительство опять его не
решило, выведя земли сельхозназначения за рамки обсуждения нового
варианта Земельного кодекса. Третий вопрос, который стоял в центре
внимания всех четырех дореволюционных Дум — «вопрос о власти».
И в первую очередь о соотношении царской власти, царской бюрократии
и народного представительства. Если вы помните, дореволюционные
парламенты настаивали на правительстве парламентского большинства,
на так называемом «ответственном кабинете», а царь и
его премьер-министры относились к этому, как правило, очень негативно
и отрицали саму такую возможность. А премьер-министр Коковцев
однажды в Думе произнес крылатые слова. В ответ на замечание одного
из депутатов: «Будьте любезны, уважайте парламент»,
Коковцев, как известно, бросил с трибуны: «У нас в России
парламента, слава Богу, пока еще нет».
Так что мне кажется, Алексей Михайлович, что конфликт традиции
и дизайна, конфликт между традиционным русским единодержавием,
традиционной русской бюрократией, традиционно пассивным и негражданским
по своей природе обществом, вечный конфликт между «почвой»
и «дизайном», попытка создать современный тип общества,
которая была предпринята еще царским Манифестом от 17 октября
1905 года — все это уходит глубже, чем в советскую модель государства
и общества. И советская модель, мне кажется, может рассматриваться
как одна из разновидностей такого воплощенного противоречия, в
которой проект «пролетарского социалистического государства»
очень сложно и противоречиво взаимодействовал с традиционной российской
почвой и, в конечном итоге, особенно на закате Советского Союза,
достаточно серьезно воспроизвела многие архетипы традиционного
Русского государства с его гиперзначительной ролью бюрократии,
с его крайне слабой ролью общества, правового порядка и т.д.
И второе. Мне кажется, что в изложении Алексея Михайловича была
выявлена такая картина, что конституционный дизайн, созданный
в 93-м году, был относительно статичен, а общество, политическая
система, политический класс, вступая в какие-то конфликты, взаимодействуют
с этой статичной системой и выявляют ее слабости. И Алексей Михайлович
сказал о том, что, пожалуй, не стоит сейчас менять конституционный
дизайн, а больше следует думать о политическом процессе, о политической
практике. Я абсолютно с этим согласен и считаю, что действительно
без нужды менять Конституцию — это дело в наших условиях крайне
опасное. Но я хотел бы все-таки подчеркнуть, что не только статика
присутствует в этом конституционном дизайне, но и сама конструкция,
которая была предложена авторами Конституции 1993 года, тоже многое
предопределяет. Например, то, что была выбрана конституционная
модель суперпрезидентской республики — многое объясняет в 90-х
годах и многое объясняет в том, что произошло в России за последние
год-полтора с приходом Владимира Путина. Мне кажется, это тоже
требует обсуждения. Как требует обсуждения и вопрос о том, каковы
недостатки этого конституционного дизайна, и как мы можем их уменьшить
с помощью политической практики с тем, чтобы направить развитие
политической системы России в сторону большей открытости, большей
роли народного представительства в том числе.
И последнее, по поводу выступления Алексея Станиславовича Автономова.
Надо безусловно согласиться с его главным выводом о том, что в
последние 20 лет роль парламентов растет практически повсеместно.
Этот процесс захватил не только страны традиционной демократии
(«старой демократии»), но и страны «новой»
демократии. Более того, сейчас, скажем, в Европейском Союзе, (я
надеюсь, что наш следующий докладчик об этом, может быть, скажет
пару слов), даже в Европейском Союзе абсолютно всерьез обсуждается
вопрос о создании двухпалатного парламента Европейского Союза
с более широкими полномочиями. Европарламент сегодня — это уже
намного более мощный институт, чем 5 лет назад. Поэтому здесь
нам, россиянам, нужно очень внимательно отнестись к этой тенденции,
понять, что роль парламента и возрастание роли парламента — это
очень важный современный процесс, происходящий во всем мире. И
если мы сейчас пошли в обратном направлении, то мы, по крайней
мере, должны объяснить себе, с чем это связано, почему это происходит
и как это соотносится с теми процессами, которые происходят в
современном мире. Спасибо.
В.Шлыков. Слово для реплики, Алексей Михайлович.
А.Салмин. Поскольку в реплике Владимира Александровича
содержался своего рода полувопрос, я позволю себе дать полуответ.
Я с удовольствием принимаю оба эти замечания, поскольку сразу
же предупредил, что из-за временных ограничений предложу достаточно
схематичную картину. Схематичную в том смысле, что выделю только
один смысловой узел: узел советско-российских отношений, что ли.
Буквально два слова о взаимоотношениях с предреволюционным периодом.
Да, безусловно, мы советский период и даже нынешний без учета
дореволюционной истории, тысячелетней истории России не поймем.
Россия унаследовала у Византии идею двуединства власти, царская
власть и власть духовная долго сосуществовали достаточно органично.
И процесс разлаживания этой симфонии начался тоже достаточно давно
и происходил не исключительно, но в значительной степени в связи
с усилением чиновничества, когда самодержавие становилось все
больше и больше заложником бюрократии, когда отмирали последние
элементы представительства, когда церковь, начиная с Петра, была
поставлена под систематический контроль этой бюрократии, так что
даже тайна исповеди начала систематически нарушаться. То есть
на самом деле и симфония, и живая самоорганизация общества, которая
воплотилась бы в представительстве, отмирали или не были способны
оплодотворить реальную политику еще в империи. И когда дошло до
революции, самодержавию не на что было опереться. Была бюрократия
и была революция. И в советский период вошла вот эта самая бюрократия,
которую, кстати, в низших звеньях меньше всего уничтожали в советский
период. При большевиках от этого ствола стали постепенно отсекать
все ветви, что еще сохранялись от живого общества. Было уничтожено
все последовательно: духовенство, дворянство, крестьянство, казачество,
был частью уничтожен, частью растворен в выходцах из деревни индустриальный
рабочий класс и т.д. Что оставалось? Осталось номенклатурное чиновничество,
увенчанное высшей номенклатурой. Оно и было сутью «советской»
власти. Власть императорская, власть царская предполагала как
циклическую, так и векторную логику политического процесса. В
советский период осталась только логика векторная. И вся эта номенклатура
воплощала в своей судьбе эту логику. Вся советская история была
историей великих свершений, событий на пути к чему-то, и за каждый
очередной поворот очередное поколение властвующей элиты расплачивалось
политической, если не обычной жизнью. В императорский и, естественно,
в церковный период эсхатология имела отношение к метапространству,
к духовному пространству, а в СССР — к земному пространству, пространству
повседневности. Вот откуда все эти корни.
И второе, по поводу соотношения конституционного дизайна с практикой:
менять или не менять Конституцию... Я считаю, что в принципе менять
Конституцию надо не тогда, когда ее можно изменить, а тогда, когда
ее не менять нельзя.
И, как мне кажется, лучше, если смысл Конституции будет модифицироваться
с помощью трактовок и интерпретаций. В американской Конституции,
все мы прекрасно знаем, очень мало поправок, но ее понимание менялось
благодаря трактовкам, прежде всего, конечно, Верховного суда,
но не только. Трактовки «Писем Федералиста», к примеру
— тоже реальная, хотя и невидимая «часть»
американской Конституции.
А.Климов. Я бы хотел, может быть, несколько в полемическом
плане этот тезис поставить. Дело в том, мне представляется, что
наша история как история государства прошла три разновеликие по
времени стадии. Первую стадию условно можно было бы назвать борьбой
за идею («Третий Рим»). И стадия эта тянулась столетиями
с разными вариациями на тему. Там был Петр, были более слабые
государи, но все-таки идея Третьего Рима как-то торжествовала.
Я, наверное, не совсем соглашусь с суждением Алексея Михайловича.
Он говорит, что в советский период тоже была работа за идею. Но
мне кажется, была работа на систему. В том числе у системы была
некая идея, которая объясняла это массам. Но в принципе это была
работа на систему и продолжалась она десятилетиями. И под эту
систему конструировались конституции, законодательство советское
и многое другое, выстраивались вооруженные силы, служба безопасности.
А последние 10 лет, на мой взгляд, у нас работа уже идет не под
идею, не под систему, а под человека. Был один человек —
Борис Николаевич — была одна, так сказать, система конституционного
понимания и федерального законодательства. Сейчас на этом месте
появился другой человек, и вроде как возникает разговор: надо
поменять Конституцию, еще что-то сделать в этом духе.
Я понимаю, что субъективизм такого подхода весьма значителен.
И, наверное, очень многое можно сказать в порядке оппонирования,
но внешне выглядит все именно так, увы, что столетия мы работали
как государство или как сообщество людей, которые живут на этом
пространстве, с этой идеей. В последнее время идет модернизация
того, что было, в несколько, как мне представляется, порой конъюнктурном
режиме. Не вызывает ли это неких опасений, постольку, поскольку
названные исторические периоды очень быстро сокращаются, а деструктивность
возрастает. Спасибо.
А.Салмин. Это вопрос, поэтому надо отвечать.
Во-первых, человеческий фактор. Я думаю, что на самом деле он
всегда существовал. Если мы посмотрим на эволюцию России, скажем,
от Александра II к Александру III, то увидим, что «государственный
дизайн» практически не менялся в это время, а властная система
работала очень по-разному, конечно, в первую очередь потому, что
личность государя оказывала на нее влияние. Другое дело, что в
царский период, как, и в советский, естественно, не только человеческий
фактор определял содержание истории в каждый из периодов на каждом
из отрезков, так же, как я думаю, и сейчас нельзя все свести только
к чертам личности. И еще одно. Это классическая ошибка историософии:
сравнивать недавние короткие периоды с длительными давними. И
если бы мы подходили к этой проблеме как историки, то, конечно,
весь тысячелетний период Русского царства надо было бы разделить
на несколько очень определенных и не очень длительных периодов.
Даже послепетровская Россия делится на несколько легко узнаваемых
периодов. Период русского парламентаризма совсем уж короткий.
Так что история квантифицируется достаточно хорошо. Для нас эта
проблема сейчас важна, поскольку мы меряем историю аршином нашего
уже более чем десятилетнего опыта. И ему уже почти соразмерен
советский период, всего в семь раз длиннее. Ему соразмерен и период
перехода — а это исторический период, хотя и короткий — от неограниченного
самодержавия к такому парламентскому его воплощению. Поэтому мы
эти три периода и сравниваем без особого профессионального смущения.
Так что, я думаю, именно в рамках такой хронологии становится
понятным и значение персонального фактора. А то, что люди служили
системе в советский период… я думаю, они на самом деле и в царский
период служили тоже системе. Только система была другая, даже
в худшие времена не запрещавшая Богу молиться. А сейчас служим
не системе, потому что системы пока еще нет.
В.Шлыков. Алексей Станиславович, вы хотели реплику?
А.Автономов. Я хотел просто в двух словах. Владимир Александрович
затронул тему развития парламента и в Европейском Союзе. Я не
хотел касаться этой темы, но на самом деле, если продолжить рассмотрение
мировых тенденций развития парламентаризма, в настоящее время
парламент выполняет такие функции, которые не были для него характерны
раньше. Если мы вспомним теорию разделения властей Дж.Локка, там
было три ветви власти: законодательная, исполнительная и федеративная.
Федеративная — это как раз власть во внешних отношениях.
Это власть, которая хотя и принадлежит исполнителю, но он рассматривает
ее как совершенно особую и не считает, что она в какой-то мере
принадлежит парламенту. Правда, исполнительную власть он рассматривал
как власть судебную и административную вместе. Но это уже другой
вопрос. А сегодня, если мы посмотрим внимательнее, то увидим,
что уже нет ни одного интеграционного объединения, где не было
бы органа межпарламентского сотрудничества. Речь идет не только
о Европе. Например, АСЕАН более полутора десятков лет существовал
без парламентской ассамблеи, а потом она была создана. То же самое
Андский пакт в Латинской Америке и многие другие интеграционные
объединения. Я думаю, что если бы на сегодняшний день создавалась
ООН, то, может быть, и там был бы какой-то орган межпарламентского
сотрудничества. Просто это еще один вектор современного развития
парламентаризма.
Мне не хотелось просто давать оценок заранее всей деятельности
нынешнего созыва Государственной Думы, потому что есть, на мой
взгляд, пока еще есть какая-то альтернатива демократического развития
парламента, хотя Вам, Владимир Александрович, изнутри Думы, возможно,
виднее. История вообще, на мой взгляд, альтернативна всегда, потому
что в каких-то точках бифуркации, если выражаться по И.Пригожину,
всегда есть вероятность пойти по какому-то одному из нескольких
возможных путей развития. История написанная не имеет сослагательного
наклонения. История, которая делается, сослагательное наклонение
имеет. И мне кажется, что наш парламентаризм находится как раз
в такой переломной точке. При этом необходимо обратить внимание
на то, что раньше органы исполнительной власти стремились просто
навязать парламенту свое решение. Теперь же вначале добились на
выборах создания в Государственной Думе пропрезидентского большинства,
и уже потом добиваются принятия решений благодаря этому большинству,
т.е. в соответствии с логикой и процедурами самой палаты парламента.
Это в какой-то мере также является признанием значимости парламентаризма.
Спасибо.
Л.Смирнягин. Я хотел поддержать Алексея Станиславовича
в его довольно смелом тезисе насчет роста значения Совета Федерации.
Он выглядит действительно смелым, потому что у общественности,
конечно же, господствует мнение, что президент разогнал всю эту
губернаторскую вольницу, переподчинил Совет Федерации себе, Кремлю
и вообще нанес мощный удар по федерализму. Я много раз это слышал
и читал. Все это совершенно не так. Во-первых, это не удар по
федерализму, а конечно же его укрепление. Потому что, конечно,
губернаторам там не место. Я помню, в 1995 году, накануне того,
как президент ввел губернаторов в Совет Федерации, я обсуждал
это с губернатором штата Вирджиния Дагласом Уайлдером. И он вообще
не мог поверить в то, что я говорю. Ему казалось, что я говорю
чушь. «Вы что-то не разобрались, быть этого не может. Сенатор-губернатор
— это полный нонсенс». Действительно, это нонсенс с точки
зрения федерализма. Так что, конечно же, это логичный шаг.
Теперь насчет контроля Кремля над Советом Федерации. По-моему,
это тоже грубое заблуждение. Сенаторы согласно новому закону жестко
подчиняются региональным лидерам. Возможно, это представление
о том, что теперь станут царствовать товарищи из Кремля над Советом
Федерации, связано с тем, что в новом законе очень подробно написано,
как будет назначаться каждый губернатор. И затем коротенькими
строчками сказано, что в таком же порядке, только в обратном,
будут они сниматься. В принципе, региональные лидеры вольны снимать
своих сенаторов по 10 раз на дню, если уложатся в процедуру. Поэтому
ничего практически в этом не изменилось. Придется Кремлю договариваться
снова с губернаторами же насчет сенаторов. Поэтому мне кажется,
что вся борьба вокруг Совета Федерации будет важным сюжетом нашей
политической жизни в оставшееся время 2001 года. И, мне кажется,
по-разному могут пойти события, по разным путям. Может быть, региональные
лидеры, в общем-то, отдадут Кремлю внерегиональные прерогативы
типа назначения прокурора, но будут соответственно требовать идти
им навстречу в делах сугубо региональных. Может быть, конечно,
они вообще сдадут Совет Федерации, но за какие-то другие преимущества.
Фракция в Совете Федерации под названием «Федерация»
— прообраз этого. Но все, мне кажется, будет не так. Наверное,
Совет Федерации расколется. Там будут сенаторы, которые будут
следовать указаниям своих непримиримых начальников, а будут люди,
которые будут представлять начальников либо закончивших торг с
Кремлем, либо смирившихся со своим униженным положением, которое
они ощущают именно так, как униженное. На самом же деле, мне кажется,
вся ситуация вокруг Совета Федерации показывает, что новые события
отнюдь не затронули фундамента власти губернаторов, поскольку
они остаются по-прежнему солегитимными, так сказать, президенту,
поскольку они избираются на отдельных выборах. Они не зависимы
от него совершенно. Меня очень интересует, как пойдет дальше обсуждение
у нас на этом специальном заседании этой пресловутой властной
вертикали. Это вещь совершенно невозможная в условиях федерализма,
абсолютно нелепая идея. Однако она очень прижилась у нас, и будет
обсуждаться специально. Мне кажется, что судьба Совета Федерации
покажет, что никакой властной вертикали за пределами статьи 72
и только в условиях исполнительной власти у нас быть не может.
Спасибо.
Я.Швыряев. Вы знаете, функции, дисфункции... Мне кажется,
главной функцией власти должен быть принцип гиппократовский —
не навреди. На встречах с людьми зачастую они смотрят на тебя
и говорят, по крайней мере, в моей практике: «Мы все понимаем,
мы вас просим об одном, вы нам не мешайте». Это я слышал
и здесь в Москве, на предприятиях, которые начинают подниматься.
Второй главной функцией, на мой взгляд, должно быть создание
условий для развития общества. Это в первую очередь касается и
высших органов власти. Я поддерживаю в целом укрепление вертикали
власти, тем не менее, у меня не исчезает ощущение тревоги по поводу
одного тезиса в Послании президента России. Он высказал мысль
о возможном введении особого механизма управления дотационными
регионами. А учитывая, что у нас из 89 субъектов Российской Федерации
70 дотационны, и зная, что среди чиновничества существует обезьяний
принцип — подражание, когда начальник высказал мысль, а чиновники
начинают так воплощать ее в жизнь, что лоб расшибают, и зачастую
вовсе не свой. Вот это вызывает особую тревогу.
Который уж год мы говорим о национальной идее, но за полтора
года не появилось четко выстроенной вертикально и горизонтально
экономической программы. Хотя бы обозначили цели, направления.
Какая же цель? Хотя, когда мы избирались в депутаты, все говорили
практически об одном, что главное — это повышение благосостояния,
улучшение жизни нашего человека. А сейчас мы обсуждаем вертикаль
власти, другие тезисы. А что же, все-таки, будет делаться в развитии
экономики? Пока говорят, что вчера поступило новое бюджетное послание,
посмотрим, что там есть. Но, к сожалению, вопросов сегодня все
еще больше, чем ответов.
В.Исаков. Я был председателем Комитета по законодательству,
через который шел выборный закон о Совете Федерации, одним из
авторов этого закона. Это был 1995 год. Поэтому просто хотел напомнить,
как развивались события.
Первый состав Совета Федерации, сформированный в 1993 году и
начавший работу в январе 1994 года, был выборным. Полагаю, что
это было вынужденное решение, потому что сформировать другим путем
Совет Федерации было просто невозможно по той простой причине,
что представительные органы власти с октября 1993 года были распущены.
Некого просто было делегировать в Совет Федерации. Поэтому первый
состав избирался и избирался по округам, совпадавшим с субъектами
Федерации, по 2 мандата от одного округа. В 1995 году полномочия
этого Совета Федерации истекали. Встал вопрос о дальнейшей схеме
формирования Совета Федерации. Здесь четко обнаружились две партии.
Одна часть депутатов придерживалась того, что Совет Федерации
должен быть выборным, указывали на мировые тенденции в развитии
верхних палат. Они практически все эволюционировали в этом направлении.
Но президентская команда считала, что формируемый Совет Федерации
будет президенту удобнее, выгоднее. Прежде всего, по той ясно
выявленной причине, что в тот период президент назначал глав администраций.
Они были практически все назначенными, поэтому очень логично было
делегировать их в Совет Федерации и создать такую стабильную,
надежную основу хотя бы на какое-то время. Потому что, я думаю,
президент понимал, что со временем этот шанс уплывет, и главы
субъектов Федерации станут избираемыми. И он жестко стоял на этой
точке зрения.
Тот вариант закона, который мы разработали, был довольно логичен.
Он предполагал, что кандидатов выдвигают законодательная и исполнительная
власть. Причем у меня была жесткая схватка с г-ном Шейнисом, который
настаивал на альтернативности. Я же полагал, что альтернативность
не обязательна.
Второй момент. Этот закон допускал выдвижение губернаторов. Связано
это было с тем, что значительное число этих глав администраций
попали в состав первого Совета Федерации, и их политическую позицию
просто нельзя было игнорировать. Это значило заведомо обречь этот
закон на поражение. Поэтому закон исходил из того, что выдвигайте,
кого хотите, пожалуйста. Можете выдвинуть главу администрации,
губернатора, депутата, но обязательно пусть проголосуют избиратели,
т.е. подтвердят этот мандат на выборах. Таким образом, закон создавал
возможность эволюционным путем перейти от губернаторского Совета
Федерации к Совету Федерации профессиональному в ходе последующих
выборов. И этот закон прошел. Он прошел в Государственной Думе,
хотя и с большим трудом, бюллетени чуть ли не из Африки присылали
бывшие там в командировке члены Совета Федерации. Он прошел в
Совете Федерации, хотя и большинством в один-два голоса. Натолкнулся
он на позицию президента и позицию той части Совета Федерации,
которая утверждала: зачем нам идти на вторые выборы? Мы не хотим
идти на вторые выборы. Мы уже получили свой мандат и хотим с этим
мандатом остаться в своем кресле в Совете Федерации. Я думаю,
что сегодня многие из тех, кто занимал такую позицию, говорят,
что ничего подобного не было. Я смотрю по печати: многие или забыли,
или сознательно искажают тогдашнюю свою позицию. Но те, кто честно
говорят об этом, они, наверное, жалеют о своей тогдашней позиции,
потому что сейчас было бы все нормально, не было бы никаких мотивов
так реформировать Совет Федерации, как это произошло.
И последнее. Я считаю, что состоявшаяся реформация Совета Федерации —
это большая ошибка президента, и последствия этой ошибки скоро
станут очевидны.
В.Шлыков. Спасибо, Владимир Борисович. Пожалуйста, г-н
Рябухин.
С.Рябухин. Уважаемые коллеги, я опоздал и рискую попасть
не в тон, потому что доклад не слушал, а только прилетел из Питера
с юбилейной конференции, которая проходила вчера. Хочу исходить
из того, что очевидно для каждого из нас: абсолютно совершенной
системы власти и государственного устройства, так же как и Конституции,
не может быть. Это постоянно меняющееся, трансформирующееся явление.
По Конституции США написаны целые тома критики. По-моему, надо
исходить из того, о чем только что сказал мой коллега —
когда избираемся, выходим к народу, а также баллотируемся в орган
государственной власти, мы определяем цели, формулируем задачи,
как их представляем. Которые в упрощенной форме могут быть представлены
рядом конкретных показателей. Их три, на мой взгляд. Первое —
это уровень жизни во всех аспектах: доступности и качества образования,
здравоохранения, культуры и в общем весь социум. Второе —
это динамика развития экономики во всех отраслях. И третье —
это как бы гармоничное функционирование социальных институтов,
чтобы реальные доходы наиболее обеспеченных не превышали, допустим,
в 5-7 раз реальные доходы малообеспеченных слоев населения, отношение
верхней десятки к нижней десятке. В Москве сейчас, кстати говоря,
этот показатель равен 54. В целом по России — 13,5.
Это уже критическая черта, и мы должны понимать, что во всех странах
мира такое значение этого индикатора является предметом национальной
тревоги.
На каждом этапе, особенно в переходный период, применимы те формы
и конструкции государственного управления, которые наиболее эффективно
решают эти три проблемы.
Я хотел бы поблагодарить коллегу Исакова, который уже об этом
сказал, и я считаю, что на этот сложный период бурных перемен
в правоотношениях и в формировании законодательного поля конструкция
Совета Федерации, существовавшая до последнего момента, была эффективной.
Да, она, может быть, не вписывалась в сложившиеся формулы и международные
стандарты, но, тем не менее, она выполняла многие политические,
социальные, управленческие, организационные функции нашего государства.
Удержала от катаклизмов, которые могли бы произойти в обществе.
На сегодняшний день, посмотрите, с 1 января 2002 года руководители
законодательных органов из активной сферы федеральной законотворческой
деятельности будут просто оттеснены на обочину. Это очевидно и
понятно. В Ульяновской области законодательное собрание до 1 января
2002 года представит достойного кандидата в Совет Федерации. Хотим
мы того или не хотим, но организационный разрыв произойдет. Здесь
тоже надо что-то думать с регламентом. Я на парламентской группе
«Федерация» внес предложение: если уж это произошло
— закон о новом порядке формирования Совета Федерации
принят — тогда нужно приглашать с правом совещательного
голоса руководителей законодательных органов власти субъектов
Федерации на пленарные заседания по ключевым вопросам, рассматриваемым
Советом Федерации. Иначе мы просто породим провал. Если говорим
сейчас или декларируем вертикал исполнительной и представительной
власти с точки зрения продуктивной ее работы по формированию законодательной
базы, а сами допускаем такой разрыв, то надо компенсировать его
регламентными или какими-то иными процедурными вещами. В исполнительной
власти создан Госсовет. На мой взгляд, сейчас важно обратить внимание
на то, что нужны базовые законы по развитию ведущих отраслей экономики.
В Российской Академии наук с Владимиром Михайловичем Платоновым
проводили конференцию Союза законодателей, на которой обозначили
как бы приоритетные направления устойчивого развития экономики.
Это 9-10 отраслей, нуждающихся в первоочередной поддержке государства:
авиация, энергетика, автомобилестроение, другие отрасли, которые
могли бы оживить экономику. Поэтому я бы хотел, чтобы в рамках
нашей дискуссии этот аспект был учтен, т.е не допустить разрыва
между региональной и федеральной законодательной властью. Второе
направление — это создание законодательной базы развития
определяющих экономическое состояние отраслей.
В.Шлыков. Спасибо, Сергей Николаевич. Слово г-ну Динесу.
И.Динес. Вы знаете, я хочу вернуться к теме, обозначенной
моим коллегой относительно сослагательности истории, исторического
процесса на момент принятия решений. Это очень важная тема, потому
что из нее вырастает, скажем так, идея ответственности власти
за принятие тех или иных решений, которые влияют административно
на развитие страны.
Принятие любого решения со стороны государственной власти является
одновременно отказом от каких-то других решений и концепций развития
страны. Если это решение неожиданное, скажем так, монетаристское,
жесткое, то прерывается некое естественное развитие государства,
что может вести как к преимуществам и экономическому успеху, так
и к жутким потрясениям, за которыми следует опять потеря времени
и сил нации. Мы можем вспомнить реформы Петра, которые явно прервали
развитие России и дали, на мой взгляд, больше плюсов, чем минусов,
многое сделали. Мы сейчас, в частности, стоим на фундаменте, заложенном
в том числе тем поколением.
С другой стороны, мы знаем, что крупные государства и империи,
прежде всего в момент сложных экономических потрясений, как правило,
избирали другую тактику власти. Это была тактика, скажем так,
преемственности и невмешательства в естественный ход вещей. Вспомним
позднеримскую империю, когда был сформулирован флавиев принцип,
который звучал примерно так, что если не уверен в итоге, лучше
воздержись от действия, от решения. Я не хочу сказать, что власть
должна воздерживаться от принятия решений, но я хочу поднять другой
вопрос. В более близкой мне финансовой и налоговой сфере я сплошь
и рядом встречаюсь с проблемой ответственности власти, прежде
всего финансовых властей, за те или иные решения в экономике и
финансовой системе. Самый простой пример — проблема
налогов. Мы в свое время очень увлекались до принятия Налогового
кодекса различными налоговыми новациями. И сейчас видим, когда
рассматриваем отчет, подготовленный правительством, об исполнении
бюджета 1999 года и 1998 года. Известны цифры, свидетельствующие
о том, что многие просто не работают, их администрирование просто
было потерей денег для бюджета. И я вчера на заседании нашего
Комитета поднял просто немножко риторический вопрос, но, тем не
менее, вполне оправданный, на мой взгляд. Вопрос: во что обошлись
стране не только финансовые, но и во временном плане те или иные
неправильные решения? На мой взгляд, если взять 1999 год, процесс,
связанный с переформированием тех или иных методов слияния, переназначения
и т.д., они стоили конкретных реальных денег. И я бы сказал, что
в административной реформе это стоит потери времени и сил людей.
А, как мы с вами знаем, главная проблема у нас сейчас в людях.
Не только в тех людях, которых у нас сейчас реально мало, и демография
ухудшается постоянно, а в тех людях, которые действительно имеют
достаточный опыт, знания и, я бы сказал, такую пассионарную зарядку,
чтобы проводить те или иные реформы. Поэтому сейчас, на мой взгляд,
у власти очень тяжелое положение, потому что, провозгласив целую
серию административных реформ, она тем самым взяла на себя ответственность
за их исход. Если успеха не будет, то мы потеряем огромное количество
времени, денег, человеческой энергии.
Мы имеем право на критику, мы должны конструктивно к этому подходить.
Если мы видим, что те или иные реформы приводят к ухудшению ситуации,
надо об этом прямо сигнализировать, говорить об этом открыто,
не надо бояться. Этот аспект, я считаю, надо обсуждать: аспект
стоимости во временном и финансовом исчислении тех или иных административных
реформ. Спасибо.
 Содержание
|
