ПО ИТОГАМ РАБОТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СЕМИНАРА
«СИСТЕМА ВЛАСТИ В РОССИИ И МИРОВОЙ ОПЫТ»

Алексей Блинов

21-22 апреля в рамках Межрегионального фонда информационных технологий прошел международный семинар на тему: «Система власти в России и мировой опыт». Ведущие российские и зарубежные эксперты, ученые, политики федерального и регионального уровней, представители СМИ в течение двух дней обсуждали важнейшие проблемы функционирования политических институтов, а также проанализировали перспективы развития российской политической системы.

Первое заседание «Высшие органы власти России и российская Конституция» открылось выступлением А.М. Салмина «Система органов власти России: функции и дисфункции». В докладе было обращено внимание на особый характер исторической ситуации, сложившейся сегодня в России, которая знаменуется глубинными процессами по выявлению сущности, самоопределению политических субъектов и институтов, уточнению их статусов, ролей и позиций. По мнению А.М. Салмина, сейчас происходит выявление природы политических акторов и реальной политической структуры, как то: партий, федерализма, церкви, правоохранительных органов, армии, СМИ. Вместе с тем существуют некоторые неизжитые институты и реликты прошлого советского государства, которые мы пытаемся заставить работать с новой логикой.

Одной из главных проблем во внешней политике государства А.М. Салмин считает неправильное понимания реальных национальных интересов, преобладание прежней парадигмы в подходах и сохранение «старых якорей» (ВПК, ядерное оружие). По сути, страна продолжает «рассчитываться» с прошлым, но перед Россией стоят совершенно другие задачи (проблема обеспечения внешнего долга, дезинтеграции и интеграции, участия в процессах глобализации). Историческому, осознанному выбору страны препятствует отсутствие механизмов выработки долгосрочной политики, а также наличие дееспособной политической элиты. Основная проблема представителей «мыслящего» слоя российского общества, по словам А.М. Салмина, заключается в том, что многие интеллектуалы идентифицируют себя с властью. Именно это обстоятельство явилось причиной раскола интеллектуальной элиты и краха попытки выработать общенациональную идею. Невозможно создать национальную идею для государства, но можно и нужно разработать государственную идею для нации. Именно последняя должна помочь реформировать государство.

Обсуждая доклад Салмина депутат Госдумы В.А. Рыжков указал, что, несмотря на противоречивость конституционного дизайна и институтов, которые вошли в противоречие с постоянно воспроизводящимися архетипами российского государства, не стоит менять сложившуюся конституционную конструкцию. В свою очередь, А.М. Салмин отметил, что изменения в конституцию необходимо вносить только в крайнем случае, хотя возможна ее частичная модификация путем толкования конституционных норм.

Последующий доклад А.С. Автономова «Развитие парламентаризма: российский и зарубежный опыт» был посвящен возрастающему значению парламентаризма во всемирном масштабе, который получил наибольшее распространение как раз в эпоху глобализации. Выступающий отметил, что повышение роли парламентаризма выражается в расширении властных полномочий национальных парламентов (например, во Франции, США), и Россия здесь не исключение. Парламентаризм отвечает интересам российского государства, однако отечественный парламент пока эффективно не использует предоставленные ему полномочия. Одним из главных недостатков в функционировании российского парламента является то, что он не сформирован как единый орган. Касаясь вопроса о реформировании верхней палаты российского парламента Совета Федерации и его движении в сторону постоянно работающего органа, А.С. Автономов отметил положительный характер подобных преобразований, но при условии сохранении тесной связи сенаторов со своими регионами.

В ходе дискуссии выступающими были отмечены следующие недостатки в функционировании российского парламента. Так А.М. Салмин, считает, что существующий способ формирования Совета Федерации, а, следовательно, и определенный способ ответственности не соответствует набору его конституционных функций и полномочий. В.Б. Исаков назвал ошибкой инициативы Кремля по изменению системы формирования Совета Федерации. За необходимость последующей трансформации Совета Федерации высказался также депутат Госдумы Я.М. Швыряев, считающий, что члены Совета Федерации должны избираться. Депутат Мосгордумы С.В. Орлов отметил недостатки существующей системы определения территориальных округов на выборах в Госдуму в соответствии с административно-территориальным делением, а не по количеству избирателей округа, как нарушающей принцип равного представительства.

А.С. Автономов разделил точку зрения А.М. Салмина и Я.М. Швыряева о том, что наибольшая степень легитимности палаты существует при избрании депутатского корпуса и именно последнее обстоятельство способно соответствовать уровню конституционной ответственности верхней палаты. Однако существующая система  — результат политического компромисса и основные игроки не заинтересованы в изменении сложившегося status quo.

Первое заседание завершилось докладом советника фракции ХДС/ХСС в Бундестаге Р. Штута (ФРГ) «Проблемы мониторинга, контроля и влияния на принятие решений на уровне ЕС со стороны национальных парламентов стран-членов ЕС (законодательство ЕС по внутреннему рынку, переговоры по расширению союза, роль парламентов в области безопасности и обороны)». Р. Штут изложил свое видение проблемы расширения взаимного сотрудничества Российской Федерации и ЕС; вопроса функционирования официальных структур и органов Европейского Союза и перспектив дальнейшего развития этого межгосударственного объединения. Р. Штут объяснил участникам семинара, что ЕС должен стремиться решать, в первую очередь, вопросы содержательного характера, а страны-участники исходить из своих национальных интересов.

В обсуждении доклада приняли участие В.А. Рыжков и Ч. Пинелли (профессор права, Италия), сосредоточившие внимание на возможных перспективах дальнейшей интеграции стран ЕС, и в частности, выработки и принятия единого конституционного акта, создания единого европейского правительства. Ч. Пинелли высказался за необходимость разграничения нормотворческого процесса по конституционализации ЕС и процесса принятия обычных решений, призванных обеспечивать конкретные задачи, стоящие перед Союзом.

Второе заседание международного семинара было посвящено теме «Система власти и политический процесс в России». В начале участникам был представлен блиц-доклад А.А. Кара-Мурзы, В.Г. Степанкова и В.В. Шлыкова «Проблемы строительства президентской «вертикали» (правительство, Совет Безопасности, полномочные представители, Госсовет)».

Выступление А.А. Кара-Мурзы касалось общих закономерностей развития государственных органов в России. Главным лейтмотивом доклада профессора Кара-Мурзы стал анализ сегодняшнего исторического момента, заключающегося в особенностях политики, проводимой Президентом, которая имеет очевидную тенденцию к упрощению политической системы. Данная тенденция является новым вызовом для страны и несет в себе немалую опасность. Именно подход к всеобщему упрощению и является главной угрозой обеспечения общественного порядка, эффективного функционирования политической системы, ее действительной управляемости. А возможные плюсы такого подхода носят иллюзорный характер. В качестве определения понятия «вертикаль власти» А.А. Кара-Мурза считает «ситуацию тотальной управляемости всех институтов и систем, в том числе парламента». И это относится не только к новому, «промежуточному» характеру Совета Федерации, но и к Госсовету, и к полномочным представителям Президента. А.А. Кара-Мурза высказался против превращения полпредов в особый орган с управленческими функциями, но выступил за использование экспертного, наблюдательного потенциала данного института, расширение его инспекторских функций.

Продолжая тему полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, В.Г. Степанков обратил внимание собравшихся на то, что полпреды не просто заняли определенную нишу, они оказались действительно востребованными. Он не согласился с утверждением об усилении позиций полпредов в регионах, объяснив это ограничением их функций не только производным от президента характером власти, но конкретным перечнем полномочий. 

Завершил блиц-доклад В.В. Шлыков, коснувшись актуальных сторон военного строительства. В частности, был приведен американский опыт реформирования вооруженных сил в качестве одного из образцов успешного решения задач современных преобразований в армии. Выступление эксперта было посвящено одной из основных проблем, возникающих при выстраивании эффективного механизма управления вооруженными силами. Речь идет о необходимости уточнения функций главы государства в военной сфере, конкретного определения его властных полномочий как верховного главнокомандующего. В условиях стремительного усложнения военной сферы и возрастающей ее дифференциации с политической деятельностью необходимо возложить собственно военное руководство на квалифицированных специалистов, профессиональных военных, в том числе в рамках главного военного ведомства. Такой подход соответствует мировой практике и задачам эффективного управления военной организацией общества.

Дискуссию о современном состоянии правоохранительной системы в России открыл доклад М.А. Краснова «Прокурорская и судебная реформы». Описав основные трудности, с которыми пришлось столкнуться при проведении судебной реформы в России в начале 90-х, докладчик пришел к выводу, что в стране за прошедшие годы настоящей революции права не произошло. Сегодня данный пробел заполняется «ручным управлением», посредством гипертрофированной роли исполнительной власти. За период реформы не было создано по-настоящему авторитетных, пользующихся у населения безупречной репутацией судов, а в обществе не выработалось высокого уважения и полного доверия к правосудию. Фактически, новой системы правовой защиты создано не было, но сохранились прежние элементы правоохранительной системы советского государства — старые по духу органы милиции, юстиции, прокуратуры и адвокатуры. Поэтому реформа юстиции и изменение механизмов защиты права, по мнению М.А. Краснова, должны стать стержневыми в ближайшее время. Среди первостепенных задач реформы также были названы преобразование прокуратуры, лишение ее полицейских функций и обеспечение реальной независимости судей. Кроме того, среди важнейших аспектов судебных преобразований было названо изменение правосознания судейского корпуса, заключающееся в смене ценностных ориентаций. Существующий приоритет государственных интересов при вынесении судебных решений должен уступить место приоритету прав и законных интересов личности. Только в последнем случае поднимется авторитет российского суда в глазах общества.

Развивая мысль о реформе судебной системы А.С. Автономов отметил, что, к сожалению, сейчас рядовые граждане не представляют большого значения для судов и от судейского произвола никто не застрахован. А.С. Автономов выступил за наделение квалификационной коллегии судей правом привлечения к ответственности тех судей, которые прямо нарушают закон, в частности, отказывая гражданам в возбуждении дела. Многие участники разделили мнение В.М. Платонова о том, что «большой скачок» в судебной реформе готовится кулуарно, в тайне от общества.

Оппонентом критических замечаний о прокуратуре выступил В.Г. Степанков. Он объяснил собравшимся, что система российской прокуратуры имеет переходный характер. Сама же прокуратура за последние годы, на его взгляд, хорошо справилась с возложенной на нее задачей, в том числе и по осуществлению функции общего надзора. Выступая за проведение судебной реформы в атмосфере максимальной открытости, вместе с тем он считает опасным любой радикализм при ее реализации.

Следующая тема «Федеральные округа и власть в регионах» была раскрыта в докладе Л.В. Смирнягина. В нем были обрисованы противоречия в функционировании института полномочных представителей Президента, заключающиеся в неправильном восприятии обществом и СМИ роли полпредов. Общественность фактически заставляет полпредов заниматься несвойственными им делами, находиться в противостоянии с губернаторами, что может стать причиной серьезных проблем. Л.В. Смирнягин в целом положительно оценил работу полпредов за прошедший год по созданию в стране климата верховенства федерального законодательства над региональным. Вместе с тем он высказался против возможности создания на базе федеральных округов новых регионов, считая, что в условиях «рыхлой» страны это может привести к расколу государства. Докладчик также выразил свое понимание феномена «властная вертикаль», определив ее как возможность пропускать какие-либо управляющие импульсы через всю властную пирамиду. Однако Л.В. Смирнягин убежден, что укрепление властной вертикали является процессом контрфедерализации отношений центра и регионов, а действия Президента фактически направлены на создание в России унитарного государства.

«Проблемам местного самоуправления» был посвящен доклад депутата Госдумы В.С. Мокрого. Выступающий обратил внимание на тот факт, что в большинстве современных демократий местное самоуправление (МСУ) складывалось «снизу», до появления централизованного государства, а в России децентрализация власти и формирование гражданского общества осуществлялись «сверху». Последнее обстоятельство, как и всего на всего пятилетний опыт существования МСУ в стране, не может не сказываться на эффективности функционирования этого нового института. Среди основных проблем МСУ были названы: несовершенство законодательства; отсутствие его популярности в обществе и слабое понимание роли органов МСУ подавляющим количеством населения; противопоставление органов государственной власти органам МСУ, что противоречит единой природе публичной власти; неопределенность уровня полномочий и компетенции органов МСУ.

По актуальным вопросам финансового и экономического обеспечения МСУ, формирования местных бюджетов высказались В.А. Рыжков, Я.М. Швыряев, А.М. Салмин и Л.И. Биндар (член Совета Федерации). А Ч. Пинелли ознакомил российских участников семинара с опытом функционирования МСУ Италии в докладе «Переход ко Второй Республике в Италии: проблемы и перспективы».

В рамках заседания председатель Мосгордумы В.М. Платонов выступил с докладом «Устойчивое развитие России и регионов — государственная политика и национальная идея». Выступление посвящалось необходимости разработки и принятия Россией национальной концепции, сценария устойчивого развития не только для выполнения своих международных обязательств, но и выработки стратегических приоритетов и мер по поддержанию стабильности в сфере экологии, экономики и политики.

Последним докладом семинара стало выступление В.А. Рыжкова «Партийная система и избирательное законодательство». С привлечением большого социологического материала было проанализировано современное положение партий в российском обществе, выделены основные трудности в построении цивилизованной партийной структуры, соответствующей потребностям гражданского общества. Однако депутат посчитал недостижимыми основные цели президентского варианта закона о партиях (сокращение числа партий, укрупнение партийных организаций и появление массовых партий). Причины этого заключаются, по мнению В.А. Рыжкова, в отношении населения к политическим партиям, которое не считает их не только защитником своих интересов, но и существенной частью политической системы общества. Оратор заключил, что партийная идея и партийная система отсутствуют не только в восприятии со стороны общества, но и не существуют реально. По мнению В.А. Рыжкова, сегодня партии не выполняют свои главные функции. Они не формируют и не предлагают обществу оригинальные, отличные друг от друга программы развития страны; не являются механизмом отбора кадров; не формируют органы исполнительной власти. Российские партии — периферийный элемент политической системы, носят скорее характер элитарных клубов. При сохранении такого положения страной будет продолжать править беспартийная бюрократия, а такие проблемы, как политическое участие граждан и общественный контроль за демократией не получат своего решения. До тех пор в стране будет по-прежнему существовать не демократия участия, а виртуальная демократия соцопросов.

Главным заинтересованным лицом в проводимой партийной реформе В.И. Алкснис (депутат Госдумы) и В.Б. Исаков назвали исполнительную власть, которая стремится удовлетворить, прежде всего, свои интересы. В.Б. Исаков высказал мнение, что современная партийная система является результатом деформированного развития экономической сферы и следствием объективной дифференциации экономических интересов. А значит без кардинального изменения данных условий, формирования новых экономических «корней», мы не сможем создать ничего нового. Большинство участников дискуссии высказалось против вмешательства исполнительной власти в процесс партобразования и насильственного его администрирования.