ЗАСЕДАНИЕ III:
«МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА»
воскресенье, 18 ноября
Председательствует В.Шлыков
В.Шлыков. Сегодня мы начинаем, по-моему, в более удачное время, чем
вчера. В полном сборе практически и поэтому приступим. Сегодня мы поговорим,
наверное, не очень-то много, как получится по повестке дня, о международном
опыте бюджетного федерализма. И с нами поделится своими соображениями и в письменной
форме на столе, правда, на английском языке, текст, подготовленный специально
для нашего семинара, бумаги, рефераты: фискальный федерализм в России глазами,
извините, вашингтонского консенсуса. Мы, думаю, больше будем задавать вопросы,
послушаем, что скажет профессор Розфильд. Он постоянный участник наших семинаров
и сотрудничает с нашим фондом и по другим проектам, в частности в Швеции регулярно
и здесь встречаемся по ряду вопросов. Короче говоря, он очень известный эксперт
и экономист по Советскому Союзу, но, естественно, и по России теперь, и практически
все время этим занимается. И мы с ним уже, наверное, на второе десятилетие наших
контактов и дружбы выходим. Слово вам, Стив.
 С.Розфильд
С.Розфильд. Меня зовут Стив Розфильд. Я профессор экономики в Университете
штата Северная Каролина, в городке Чепел Хилл. Специальной областью, которую
я исследую, являются сравнительные экономические системы или сопоставительные
экономические системы. И как специалист по сопоставительным экономическим системам
я занимаюсь и экономикой конкретно, и экономической теорией, которые часто различаются.
Сегодня я хочу довести до вас понимание организации «вашингтонского консенсуса»
по отношению к концепции фискального федерализма. Я вам поясню, в чем заключается
официальная позиция «вашингтонского консенсуса» по фискальному федерализму,
но я также выступлю и в роли критика, поясню слабости, недостатки концепции,
которую разделяет организация «вашингтонский консенсус». Термин «вашингтонский
консенсус» был внедрен известным американским экономистом Аловером Уильямсоном
в 1991 г. Термин относится к соглашению между экономистами в развитых странах
по отношению к необходимой политике, правильной политике, которая бы помогала
развивающимся странам осуществлять процесс модернизации. Когда эта концепция
была создана, она не охватывала государства с так называемой переходной экономикой,
поэтому мы рассматривали только Советский Союз. Лишь позднее мы стали уже заниматься
именно экономиками переходного периода.
Итак, позиция организации «вашингтонский консенсус» состоит в том,
чтобы определить наилучшие способы для помощи развивающимся государствам, для
осуществления перемен, для трансформации их экономик в рыночные экономические
системы. Что же для этого нужно? «Вашингтонский консенсус» не разделял
точек зрения, что централизованная экономика помогает осуществлять такие трансформации.
Мы выступали за слабые с этой точки зрения правительства и сильные рыночные
позиции. И это была такая ортодоксальная, конечно, точка зрения. Она соответствовала
как западной макроэкономической теории, так и микроэкономической теории, и поэтому
она была широко принята в наших кругах. Либерализация, по нашему мнению, тогда
была наилучшим средством для построения рыночной экономики. Это, конечно, для
вас известная истина, хотя в жизни не всегда так бывает. И мы в нашей организации
приняли такую позицию, что наилучший способ построить рыночную экономику — это
применить так называемую «шоковую терапию».
«Вашингтонский консенсус» считал, что шоковая терапия представляла
собой оптимальную стратегию для осуществления перехода от нерыночной к рыночной
экономике. И в этой связи «вашингтонский консенсус» всегда как бы
противоречил другим точкам зрения, которые имелись в Соединенных Штатах. Только
люди, которые относились к этой группе, выступали за шоковую терапию.
Как вы, возможно, знаете, администрация Ельцина как раз получала консультации
от «большой семерки», Международного валютного фонда и Всемирного
банка с тем, чтобы именно использовать принципы, разработанные «вашингтонским
консенсусом», и, собственно, принципы шоковой терапии. Конечно, сегодня
очевидно, что результаты этой шоковой терапии здесь, в России, были катастрофичны.
То есть это такое прошлое, которое, конечно, нам сейчас не хочется вспоминать.
Но организаторы сегодняшней конференции попросили меня попытаться объяснить,
как «вашингтонский консенсус» рассматривает фискальный федерализм
в той степени, насколько такой опыт может быть применен в современной ситуации
в России. Это как легкая, так и очень сложная задача, должен вам сказать.
Взгляды «вашингтонского консенсуса» на фискальный федерализм совпадают
с пониманием современных рыночных систем, но не совпадают с пониманием задач
периода строительства рынка. То есть эти взгляды не охватывают такой период.
Если вы уже достигли какой-то стадии рынка, то эта концепция работает. Но если
вы находитесь на этапе строительства рынка, то здесь необходимо еще подумать.
Итак, что такое фискальный федерализм? Что означает этот термин? По мнению
«вашингтонского консенсуса», фискальный федерализм — это аспект экономической
деятельности правительства, который направлен на обеспечение целого набора программ
для населения с тем, чтобы они работали эффективно. Правительство может обеспечить
какие-то правовые вопросы образования, транспорта, может также обеспечить финансирование
для экономического развития. Это все правительственные программы, федеральные
программы.
Итак, с точки зрения «вашингтонского консенсуса» возможно создавать
такие программы и проводить их как эффективно, так и неэффективно, действенно
и недейственно. То есть термин «фискальный федерализм» предполагает,
что существует какая-то оптимальная стратегия для структурирования и обеспечения
такой работы государства. Эта структура включает в себя различия между центральным,
федеральным правительством и его программной деятельностью и как бы периферийные,
то есть региональные, местные программы и соответствующую деятельность местных
правительств. В старые, советские времена существовала примерно такая же, аналогичная
концепция.
Конечно, многие из вас хорошо знают систему АСУ. Это автоматизированная система
управления и планирования. Концепция АСУ совместима, кстати, с идеей фискального
федерализма. Она предполагает, что существует какая-то информация на местных
уровнях, которая не известна Центру, нет ее в Центре. И Центр обладает методиками
для создания эффективной национальной экономической политики. И происходит как
бы диалог в рамках системы АСУ между Центром и периферией до тех пор, пока не
будет обеспечен наиболее эффективный способ проводить государственную политику.
Вот это известная российская практика. И фискальный федерализм должен представлять
собой достаточно удобную идею для российских экономистов и для российских парламентариев.
Однако мне необходимо обратить ваше внимание на тот факт, что фискальный федерализм
можно просто рассматривать как какие-то административные процедуры в отличие
от экономической деятельности. Что я имею в виду?
В рамках министерств создаются процедуры, то есть набор каких-то правил для
организации обеспечения выполнения государственных программ. И совершенно необходимо,
чтобы эти процедуры были экономичны, направлены на экономию ресурсов, чтобы
эти процедуры были эффективны. Слово «экономичный» отличается от русского
понимания хозяйствования. Оно означает, что вы тратите меньше, чем можно было
бы потратить на достижение какой-то цели. То есть администрирование и экономичность — это не синонимы. Существуют разные способы обеспечивать программы, но необходим
экономический подход, чтобы программы были эффективны по отношению к затратам.
Более того, в экономической науке для того, чтобы достичь этой экономичности,
существует необходимость делать рациональный выбор. Люди всегда имеют какие-то
альтернативы перед собой, две, три, четыре, и необходимо, чтобы эти люди могли
делать сравнительный анализ достоинств и недостатков тех альтернатив, которые
перед ними стоят. Когда вы делаете выбор рационально, правильно, вы экономите
что-то. Если такого выбора нет, то здесь нет никакой экономики. Вы действуете
какими-то импульсами. Вы хотите выпить воды и поднимаете стакан. Вот это действие
по импульсу.
Фискальный федерализм, как описывает его «вашингтонский консенсус»,
применительно к России не имеет экономического содержания. Это просто обсуждение,
что лучше, на чем лучше сосредоточить внимание для выполнения программ на периферии,
на местных уровнях, или же лучше обеспечивать выполнение этих программ через
центральную администрацию. Вчера вы очень много говорили об этом принципе 50
на 50. Где-то мы примерно то же самое имеем в виду. Это административные критерии,
это административные принципы.
Что касается существующих публикаций по этому вопросу, то можно просто удивляться,
что нет никакого обсуждения, нет дискуссий именно по этому вопросу. Вчера здесь
был г-н Лавров, и я читал его работы и работы, которые он написал в соавторстве.
У них там вообще нет ни слова по этому поводу, по поводу экономической оптимизации.
Фискальный федерализм нельзя рассматривать как серьезную методику повышения,
допустим, производительности российской экономики, как методику обеспечения
экономического роста российской экономики, если не подходить к этому с точки
зрения экономической оптимизации. Таким образом, анализ фискального федерализма,
по сути, только начинается, делаются первичные шаги, а самого процесса как такового
еще не существует. В публикации г-на Лаврова с участием Сазерленда делается
такой вывод, что фискальный федерализм не только обеспечит совершенствование
распределения госресурсов, но также позволит ликвидировать или избавиться от
тех дефицитов, которые присутствуют на российских рынках. В их публикации на
всем протяжении текста делается вывод о том, что переход России к рыночной экономике
не завершен. Основные аспекты этого перехода, которые все-таки свидетельствуют
о некотором успехе, недостаточно укрепились для обеспечения своих целей в рамках
общего становления рынка. Я согласен с этой оценкой. И я должен сказать более
подробно, в чем состоят эти недостатки, связанные с состоянием российской экономической
системы.
Если вспомнить опять доклад Лаврова, то фискальный федерализм, по Лаврову,
это такое решение, которое позволяет решить те проблемы, которые присутствуют
в российской экономике. Он, в частности, утверждает, что если Россия перейдет
на фискальный федерализм, то российская экономика будет так же эффективна, как
была американская экономика в свое время. Это именно тот менталитет, которым
руководствуются члены «вашингтонского консенсуса». Тут стопроцентное
соответствие. На мой взгляд, это полная утопия, поскольку нет ни одного заявления,
ни одного заключения и вывода в докладе Лаврова, который бы объяснял, в чем
именно состоят пути ликвидации недостатков в существующей российской экономике
в контексте той стратегии, о которой он рассуждает. В докладе ничего не сказано
о том, как работать с олигархами. В этом докладе ничего не сказано о том, как
решать проблему имущественных прав. А это очень серьезная проблема на сегодняшний
момент в контексте российской экономики. В докладе ничего не сказано о том,
как обеспечить эффективное финансирование помощи российскому предпринимательству.
Все эти аспекты, по сути, упущены. И по этой причине я считаю, что мнение «вашингтонского
консенсуса» по фискальному федерализму является чисто утопичным, полной
утопией.
Вместе с тем совершенно справедливо можно заметить, что если бы российская
экономика была действительно экономикой с наличием конкурентных рынков, если
бы российская политическая система была действительно эффективной демократической
системой, тогда фискальный федерализм был бы действительно идеальным способом
организации и решения именно проблем, связанных с бюджетом и с налогообложением.
Но поскольку российская экономика все еще недостаточно рыночная, а российские
рынки недостаточно конкурентны, это совершенно справедливое наблюдение, то в
этих условиях фискальный федерализм может все-таки быть хорошей альтернативой,
а может и не быть хорошей альтернативой. Все зависит от того типа фискального
федерализма, который применяется. Потому что специфика, детали, тонкости этого
подхода имеют большое значение. Потому что самое главное, чтобы обеспечивался
рост производительности труда для оздоровления российской экономики.
Все рыночные системы являются не идеальными. Рынок — это не синоним эффективности
экономической системы. Если вы анализируете рынок, в рамках которого одни участники
обладают определенной мощью, способны доминировать на этом рынке и принимать
определяющие решения, то западная теория совершенно четко дает представление
о том, какого рода потери можно ожидать применительно к тому, когда рыночная
система плохо организована. Как провести различие между хорошим рынком и плохим
рынком, эффективным и неэффективным рынком. Цель рынка состоит в том, чтобы
удовлетворить запросы потребителей, клиентов. Хороший рынок позволяет всем потребителям
различного уровня благоденствовать, решать свои задачи с некоторыми определенными
организационными недостатками, техническими недостатками, разумеется. Неэффективный,
плохой рынок — а в России сейчас рынок неэффективный — это такая система, которая,
я бы сказал, подавляет производственный потенциал самой экономики.
Позвольте пояснить эти выводы. Нынешняя российская экономика эффективно работает
не более, чем на 2/3 своего потенциала. Если сравнить уровень производства Советского
Союза в 1980-е гг. и уровень современного промышленного производства в России
с учетом именно территории только Российской Федерации, тогда в лучшем случае
производственные показатели российской экономики окажутся где-то на уровне 2/3
от показателей 1989 г. Я длительное время очень внимательно изучаю советскую
статистику по экономике и российскую статистику. Я полагаю, что по некоторым
показателям ситуация даже хуже, чем говорит официальная статистика. Но это не
самое главное. Самое главное — понять, что практически невозможно добиться хорошей
эффективной рыночной системы, об основных признаках которой я говорил, потому
что ваша рыночная система в настоящее время имеет высокий уровень безработицы
применительно к наличному капиталу.
Еще один элемент неэффективной рыночной системы по сравнению с хорошим рынком,
с хорошей рыночной системой состоит в несправедливом распределении доходов.
В условиях, когда имущественные права, по сути, принадлежат ограниченному количеству
деятелей на рынке, можете себе представить, каков может быть уровень распределения.
А это, в свою очередь, порождает невозможность дать соответствующие стимулы
для самостоятельного экономического развития всего населения. Некоторые сегменты
общества способны все-таки обогатиться сами, то есть встать на ноги самостоятельно
путем применения соответствующих данных им экономических полномочий, но другие
сегменты общества, которые по сути дела явились жертвами существующих отношений,
не чувствуют, что у них есть стимулы к развитию. И это подавляет их инициативу.
Это ведь своего рода очевидный недостаток, отсутствие возможности реализовать
свои способности.
Позвольте совершенно четко еще раз подчеркнуть эту основную мысль. Ножницы
между производительностью, между слабыми и богатыми странами очень широки. Большинство
стран мира сегодня имеют рыночные экономики. Но показатели этих рыночных экономик
совершенно неравномерные. Некоторые работают, американская рыночная экономика
производит из расчета на душу населения по ВВП минимум в 10 раз больше, чем
тот же показатель по Китаю. Производительность американской экономики из расчета
на душу населения в 5 раз выше, чем в России. Вы, конечно, можете полагать,
что я недостаточно четко различаю рынки богатые и слабые, эффективные и неэффективные,
но дело в том, что качество жизни, уровень жизни находятся под сильным влиянием
того, на каком уровне находится сама рыночная экономика. У России, безусловно,
есть возможность перейти от плохого рынка к хорошему , от неэффективного рынка
к эффективному.
Но я могу вам сказать вместе с тем, что «вашингтонский консенсус»,
еще раз повторяю, не сумел дать надлежащие рекомендации России относительно
того, каким наилучшим образом можно воспользоваться для того, чтобы эффективно
обеспечить создание и развитие рыночной экономики. Они рекомендуют бюджетный
федерализм, фискальный федерализм, как они его называют. Концептуально в этом
ничего плохого нет. Но этот инструмент может быть хорошим помощником только
в том случае, если он позволяет создать рыночные отношения западного типа.
Завершая этот аспект, хочу сказать, что одна из глубочайших проблем, с которой
столкнулась Россия, касается имущественных прав. Г-н Чубайс создал самую худшую
в мире систему имущественных прав, которую можно было бы только представить.
Он создал такую систему, которая позволяет порождать враждебность в рамках рыночной
экономики. Все предприятия по сути дела разделены между рабочими коллективами
и руководством. Более того, существуют внешние элементы, и существует еще и
государство. И все эти различные группы: трудовые коллективы, руководство предприятия,
внешние акционеры и само государство руководствуются желанием воспользоваться
интересами другой группы. Вместо того, чтобы объединять усилия и работать в
одном направлении, создана такая ситуация, когда люди смотрят волком друг на
друга, фигурально выражаясь. И что же в этой ситуации делать, когда разъединены
усилия?
Это порождает то, что по-английски называется «моральная угроза».
На эту тему очень много написано литературы. Почему моральная угроза? То есть
угроза чисто психологического характера. Если отсутствует возможность системы,
которая позволила бы создать оптимальную систему объединенных имущественных
прав, то в этих условиях обстановка для развития рынка осложняется, участники
рынка будут заинтересованы другими вопросами: или получения власти, или интересами,
связанными с лишением конкурентной группы каких-то активов, а, может, даже и
с хищениями. Короче говоря, это одна из проблем, которые необходимо решать.
Это можно решить, конечно, в рамках фискального федерализма. Но дело в том,
что Лавров не рекомендует в своем докладе никаких конкретных вещей. Я думаю,
мы это еще обсудим в рамках вопросов и ответов.
Существуют, кстати говоря, местные рынки и глобальные рынки. В России можно
было бы в принципе построить хорошую рыночную систему. И вместе с тем этот хороший
рынок все равно оставался бы неинтегрированным в глобальный, международный рынок.
Дело в том, что США, например, богатая страна на сегодня. Почему? Потому что
американцы поняли, как надо строить систему обогащения своего рынка за счет
экспортной деятельности. Американцы продают свою продукцию и услуги в глобальном
масштабе. И, кстати говоря, такую продукцию и услуги, за которыми охотятся иностранные
потребители. Во всем мире потребители готовы давать хорошую цену за эти услуги
и продукты. Это та концепция, которая осуществлена и которой американцы воспользовались.
Это очень важная вещь. Но если бы мы работали только в рамках своей внутренней
экономики, ситуация была бы совершенно иной.
Я хочу подчеркнуть следующую мысль. Дело в том, что здесь речь идет не только
о внешней торговле. Продавать нефть и газ — это неплохо. Но дело в том, что
надо России подумать и о том, как совершенствовать свой машиностроительный сектор,
высокотехнологичные направления. Это тоже надо, чтобы иметь возможность экспортировать
высокоценные продукты и услуги. Если вы сможете это сделать, тогда разрыв в
показателях ВВП на душу населения между Россией и США резко сократится.
Фискальный федерализм в принципе может дать некоторое содействие, помощь в
развитии экономики, но только в определенном масштабе. Можно взять, извлечь
несколько рецептов, как правильно поступать, как неправильно поступать.
Вот все, что я вам хотел сказать. Спасибо за внимание.
В.Шлыков. Профессор Розфильд попросил меня предоставить пару минут
соавтору этого доклада, Наталье Венниковой. Она студентка МГИМО, ему помогает
уже не первый год своими исследованиями. Пожалуйста.
Н.Венникова
Н.Венникова. Спасибо за предоставленное мне слово. Как уже сказал Виталий
Васильевич, я являюсь студенткой Московского государственного института международных
отношений. И в этом своем докладе я хотела бы выразить студенческое мнение в
отношении некоторых теоретических аспектов бюджетного федерализма в России.
Россия, как вы все знаете, по Конституции страна с федеративным государственным
устройством. И в состав России входят 89 субъектов Федерации. Тут возникает
вопрос: существуют ли какие-либо альтернативные варианты развития государственности
в России? Теоретически такие варианты, несомненно, существуют, но практически
организация в России отношений между периферией и центром, происходящая не на
федеративной основе, представляется невозможной. Необходимость федеративного
устройства обусловлена целым рядом причин. Прежде всего, среди этих причин необходимо
выделить такие причины, как протяженность и размер территории страны, этническая
разнородность России, цивилизационная, культурная и экономическая дифференциация
регионов.
Политический федерализм невозможен без федерализма бюджетного. В чем же, собственно,
заключается бюджетный федерализм? Как писал один из теоретиков бюджетного федерализма
Мейсгрейф, задача бюджетного федерализма заключается, во-первых, в том, чтобы
закрепить за регионами алкационную функцию финансовых средств, которые эти регионы
распределяют с учетом специфических потребностей своих жителей, и, во-вторых,
задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы закрепить на центральном
уровне стабилизационную и распределительную функции. Поскольку именно на федеральном
уровне эти функции могут быть выполнены в наиболее полном объеме.
Иными словами, бюджетный федерализм может стать действительно очень эффективной
и успешной формой взаимодействия Центра и периферии в России, поскольку он позволяет
сочетать два основных принципа. Во-первых, это принцип субсидиарности, а во-вторых,
это эффект от масштаба. Эффект от масштаба заключается в том, что к полномочиям
более высоких уровней власти относят предоставление тех услуг, эффект от которых
распределяется как на ряд нижестоящих территориальных образований, так и на
государство в целом. Остальные полномочия распределяются в соответствии с принципом
субсидиарности. То есть исходя из того, на каком уровне предоставление бюджетных
услуг наиболее эффективно, или, иными словами, исходя из близости тех или иных
задач к налогоплательщику или потребителю тех или иных бюджетных услуг. Таким
образом, бюджетный федерализм позволяет, во-первых, повысить эффективность работы
каждой административно-территориальной единицы, находящейся в составе федерации,
а во-вторых, объединить эти административно-территориальные единицы в единое
целое.
Наглядным примером того, как работают принцип субсидиарности и эффект от масштаба,
может служить транснациональная корпорация. Как мы можем наблюдать, ТНК состоит
из ряда подразделений. Эти подразделения действуют в различных регионах и прилагают
самые большие усилия для того, чтобы максимизировать там свою прибыль, и действуют
в этих регионах в собственных интересах. Именно региональные подразделения позволяют
более тесно взаимодействовать с потребителем, установить с ним обратную связь
с потребителем и таким образом наиболее эффективно обеспечить товары и услуги,
необходимые именно этому потребителю. В то же время все подразделения ТНК ощущают
себя частью единого целого, и они объединены под общим брендом, использование
которого дает возможность получить дополнительные блага и дивиденды. Россия,
как федеративное государство, сродни транснациональной корпорации. Два названных
мною принципа межбюджетных отношений в государстве могут, как и в ТНК, эффективно
работать, но лишь при наличии двусторонней коммуникации, при наличии диалога
между подразделениями и головной компанией или, если говорить в терминологии
федеративного государства, между периферией и Центром.
Для осуществления этой обратной связи между бюджетами различных уровней в
России перспективным представляется такой институт, как институт полномочных
представителей Президента Российской Федерации. Этот институт появился совсем
недавно в результате указа Президента № 849 от 13 мая 2000 г. Полпреды могут
стать федеральными квалифицированными менеджерами, осуществляющими, прежде всего,
координационную функцию, то есть между различными субъектами федерации, а также
между периферией и центром. Полномочные представители Президента, реализуя политику
федерального Центра, вместе с тем будут иметь возможность более справедливо
оценить потенциал и потребности регионов, что поможет более адекватно распределить
обязательства и полномочия между различными уровнями бюджетной системы в России.
И, подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что бюджетный
федерализм есть единственно возможная форма организации межбюджетных отношений
в Российской Федерации, поскольку это федеративное государство. И эта форма
межбюджетных отношений может стать эффективной, как в случае ТНК, поскольку
она позволяет реализовать принцип субсидиарности, а также получить эффект от
масштаба. При этом каждая составная часть максимизирует свою полезность, используя
общий бренд, используя наименование «Российская Федерация», находясь
в составе Федерации. Таким образом, отношения, построенные на основе бюджетного
федерализма, приводят к образованию целого, которое представляет собой нечто
большее, чем простую арифметическую сумму его составляющих. Спасибо за внимание.
В.Шлыков. Спасибо, Наташа. Так как мы поняли, что с бюджетным федерализмом
нам еще много-много лет предстоит заниматься, то уже поросль из МГИМО, надеюсь,
принесет нам более убедительные ответы, чем мы имеем в данный момент. Еще я
хочу сказать, что у нас второго докладчика, г-на Шило, сегодня нет. По моей
информации он какую-то срочную справку для Президента пишет. Поэтому прошу располагать
имеющимся временем для более свободной дискуссии. Мы это время используем, в
том числе для презентации таких четких и ясных взглядов нашего студенчества.
А теперь к вопросам более, надеюсь, приземленным, к профессору Розфильду.
Содержание
|
