ЗАСЕДАНИЕ I:
«ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ»
суббота, 17 ноября
Председательствует А.Салмин
А.Салмин. Спасибо. Да, прошу вас.
В.Исаков. Мне хотелось бы сказать полтора слова в защиту Бюджетного
кодекса. Если сейчас начать читать этот документ, вы увидите, что это почти
поэма Пушкина. Там все правильно. Там абсолютно не с чем спорить. Там закреплена
самостоятельность бюджета. Там закреплено разделение консолидированного бюджета
в пропорции 50 на 50. Там очень четкая логичная бюджетная процедура. Там практически
все бесспорно. Другое дело, что как бы с жизнью этот кодекс довольно слабо сопрягается.
В этом главная проблема. И надо понять, что здесь происходит: то ли жизнь неправильная,
то ли Кодекс не очень правильно написан, что он так сильно от жизни отличается.
Но я взял слово немножечко по другому поводу. Мне хотелось бы поделиться с
вами одним интересным открытием, которое мы сделали прямо на рабочем месте и
которое имеет отношение прямо к теме нашего сегодняшнего вечернего заседания — пути совершенствования межбюджетных отношений и перспективы их развития. Речь
идет о таком наипринципиальнейшем вопросе, как цена вопроса. Дело в том, что
многие бюджетные коллизии, которые сегодня обсуждались, проистекают из того,
что изначально была не определена или неправильно определена цена вопроса. И
примеров, когда законодательство содержит скрытые расходы, которые не просчитаны,
хоть отбавляй.
Самый свежий пример — это Уголовно-процессуальный кодекс. Он идет и рассматривается
Думой как абсолютно нерасходный закон. Вместе с тем он содержит часть вторую.
Это 275 страниц приложения, это образцы документов. И с момента вступления в
силу Уголовно-процессуального кодекса миллионы экземпляров разнообразных бланков,
образцов, которые сегодня кипами лежат во всех отделениях милиции, прокуратуре,
должны быть отправлены в макулатуру и должны распечатываться новые бланки. Это
миллионы экземпляров процессуальных документов. Это миллионные расходы для государства.
Между тем они нигде не прописаны и никто не знает вообще, сколько будет стоить
этот аспект Уголовно-процессуального кодекса.
Надо сказать, что определенную предпосылку для возникновения такого рода коллизий
создала сама Конституция России, которая при многих своих достоинствах, о которых
мы говорить не будем, все-таки содержит ряд моментов, создающих на практике
трудности. И один из таких моментов заложен в статью 4-ю Конституции, в которой
говорится, что законопроект не может быть принят к рассмотрению Государственной
Думой, если он содержит бюджетные расходы, влечет за собой бюджетные расходы
или изменение бюджетных обязательств государства. Вот посмотрите даже с точки
зрения логики: как узнать, что закон влечет расходы, если вы его даже в руки
взять не имеете права. Если бы в Конституции было записано: не может быть принят
без заключения правительства. Тогда логично. Приняли, рассмотрели, обнаружили
расходы, запросили заключение правительства. Но при принятии Конституции захотели
записать круче: не может быть внесен без заключения правительства. А отсюда
на практике постоянные коллизии, депутаты о них хорошо знают. А как этот документ
оказался в Думе? А почему мы его рассматриваем? А можно ли считать его внесенным,
если он содержит расходы? Потому что в момент внесения это не очевидно и работник,
который принимает документ к рассмотрению, не может отследить эти аспекты законодательной
инициативы. На практике это разрешается следующим образом. Законопроект принимается,
регистрируется, получает номер, поступает на Совет Государственной Думы, который
отправляет этот документ на заключение правительства. То есть фактически Дума
нарушает Конституцию, принимая к рассмотрению документы, которые содержат бюджетные
расходы.
Возникают более сложные ситуации, когда автор законопроекта говорит: расходов
нет, а другие депутаты и члены Совета Думы говорят: расходы есть. Куда в этом
случае отправляется документ? Он в этом случае отправляется к нам, в Правовое
управление, для того, чтобы Правовое управление высказало свою точку зрения:
есть или нет расходы. В этом есть определенная логика, потому что у нас есть
отдел экспертизы законопроектов в области финансово-бюджетного законодательства
и поэтому считают, что, видимо, нам Бог велел высказаться по этой теме. Но в
этом отделе нет ни одного экономиста. Там чистые юристы, которые проводят экспертизу
законопроектов с юридической точки зрения. А вслед за суждением, что законопроект
влечет расходы, вполне естественно следует вопрос: а какие именно, сколько влечет
расходов. Вот даже простой элементарный вопрос, с которым мы столкнулись. Нас
попросили оценить законопроект о льготах на проезд школьников. Там предоставлялись
льготы школьникам по проезду на междугородних автобусах в дни каникул. Сколько
стоит этот закон? Ясно, что ответить сходу на этот вопрос невозможно. Это надо
статистику иметь, надо иметь математические модели, надо иметь материал для
сравнения, чтобы более-менее корректно посчитать расходную часть такого закона.
Откуда знать, захочется Ване к бабушке поехать или нет, и где у него бабушка
живет? Естественно, у нас таких специалистов нет, и мы ответить на этот вопрос
не можем.
Проанализировав пачку таких обращений, мы стали думать: а кто нам здесь может
помочь, какой орган в государстве может корректно ответить на вопрос о цене
законопроекта, внесенного в Федеральное Собрание Российской Федерации, в Думу.
Посмотрели Минфин. У него есть компетенция своя. Посмотрели Минтруд — своя компетенция.
Госкомстат. И здесь я приближаюсь к открытию, которым хочу вас порадовать. Оказывается,
в нашей стране есть орган, которому Федеральным законом предписано проводить
финансовую экспертизу законопроектов. Таким органом является Счетная палата.
В статье 2 закона о Счетной палате записано: третья позиция статьи 2 — «контролирует
расходы, проверяет проект бюджета и делает заключение на проекты законов и другие
документы федеральных органов государственной власти». Обнаружив эту ситуацию,
мы поняли, что напоминаем немножко бабушку, которая неделю искала очки, которые
у нее на лбу. Ведь во всем мире счетные палаты именно для этого и создаются,
чтобы проводить экспертизу проектов решений, определять их стоимость, их цену.
Три Государственных Думы — первая, вторая и нынешняя — ни разу не обращались
в Счетную палату по вопросу о цене законопроекта. Ни разу. Поэтому первый же
шаг любых бюджетных расходов, цена вопроса, оказывается в большом-пребольшом
тумане. И что самое любопытное, ни правительство, ни депутаты, ни Дума не пытаются
развеять этот туман, хотя, казалось бы, для этого есть все возможности.
А.Салмин. Спасибо. Пожалуйста, Михаил Геннадьевич.
М.Делягин. Маленький вопрос. Простите, пожалуйста. Раньше, не знаю
как сейчас, в Государственной Думе была такая структура, как Аналитическое управление.
Разве оно не занимается этими функциями?
В.Исаков. Понимаете, Аналитическое управление — это структура, которая
обеспечивает депутатов информацией. В принципе оно может обеспечить депутатов
информацией по любому вопросу. Но я совершенно определенно говорю, что экономистов,
которые могли бы производить расчетную работу, о которой я говорил, в составе
этого управления нет. Это раз. И, во-вторых, я подчеркну момент, который имеет
принципиальное значение. Данная компетенция Счетной палаты установлена законом.
М.Делягин. В законе написано, что она обязана или что она может?
В.Исаков. Там предписана компетенция Счетной палаты. Статья 2 — компетенция
Счетной палаты. И в том числе, она осуществляет эту деятельность. То есть мы
имеем широко открытые ворота, в которые никто не ходит.
М.Делягин. Вы на вопрос не ответили: она обязана или она может? В четвертый
раз товарищ из Госдумы не ответил на вопрос. Спасибо.
С.Рябухин. Давайте я помогу на этот вопрос получить ответ. На самом
деле в компетенцию Счетной палаты входит, в том числе, не только подготовка
заключения по исполнению бюджета прошедшего периода и заключения на проект бюджета
предстоящего периода, о чем мы сейчас говорили, но и функция оперативного контроля.
Включая работу по обращениям Федерального Собрания, верхней или нижней палаты,
если таковые обращения есть. Если даже нет организованного, на пленарном заседании
нижней или верхней палаты принятого решения, но есть коллективное обращение
не менее 1/5 депутатов, то и в этом случае Счетная палата обязана включить в
программу своей работы этот вопрос, или сама инициировать при необходимости.
В последнем случае, по ряду проектов приватизации, об этом Сергей Вадимович
Степашин неоднократно на пресс-конференциях, в средствах массовой информации
говорил, что Счетная палата включилась в глобальный проект по приватизации крупных
корпораций. Суммы поступлений в федеральный бюджет от приватизации превысили
первоначально планировавшиеся в несколько раз. Мы опровергали заниженные оценки
стоимости пакетов акций, которые реализовывались государством. Это тоже было
самостоятельной инициативой Счетной палаты. А я скажу вам, что коллективные
обращения депутатов Государственной Думы — частое явление, к сожалению неорганизованное,
но частое. В прошлом году рассматривали 4 заявления, в этом году 2 заявления.
К сожалению, много есть и ангажированных, политизированных обращений. Причем,
по одному и тому же вопросу часть депутатов (одних 1/5 и других 1/5) просит.
По «Славнефти», во всяком случае, такая была ситуация, когда 1/5 с
одной мотивацией обращалась, а другие 20% депутатов Государственной Думы с
прямо противоположной мотивацией обращались. Тем не менее, вопрос, который вы
сейчас затронули — это на самом деле актуальная вещь, если бы Государственная
Дума выстроила системный подход к использованию ресурса Счетной палаты. Во всяком
случае, в законе о Счетной палате такая функция есть. К сожалению, пока нет
организованной системной работы между Федеральным собранием и Счетной палатой.
В.Исаков. Можно я тогда чуть-чуть фактическую сторону уточню? Я за
три года не помню. Я помню много обращений депутатов с просьбой провести проверку
того или другого учреждения, области или исполнения какой-нибудь федеральной
программы. Таких обращений действительно немало. Я в трех созывах Думы не помню
ни одного обращения по финансовой экспертизе законопроекта. У меня на памяти
ни одного такого обращения нет. И наше открытие заключается в том, что вообще,
оказывается, Счетная палата обязана выполнять эту работу.
А.Салмин. Спасибо.
Л.Рокецкий. Я сижу, слушаю такой интересный разговор, и вспомнил Черномырдина
Виктора Степановича: хотели как лучше, а получилось, как всегда. Ведь сейчас
эта работа по приведению законодательства по бюджетному федерализму, по распределению
полномочий и т.д. ведется в стране, на уровне Президента, Госсовета и в парламенте,
правительстве. А кто ведет эту работу? Все те же. И у них ничего не выйдет.
Это на самом деле так. Предложения подают губернаторы со своей стороны, министры
с другой стороны. А нельзя ли сегодня так договориться, тем более, что у нас
такой авторитетный представитель Минфина здесь, создать какую-то независимую
экспертизу, рабочую группу со своими вариантами межбюджетных отношений и т.д.
Он бы ее немного профинансировал, а вы бы, наши организаторы семинара, нашли
бы независимых ученых людей. Я думаю, что это полезно было бы, потому что какой-то
должен быть сухой остаток с этого всего. И, может быть, хватило бы нам этих
денег еще на следующую встречу, если бы пошло нормально.
Может, наконец, мы бы предложили правительству, как решить проблему завоза
на Север. Может быть, мы сказали бы: а зачем давать деньги регионам на досрочный
завоз? Ведь государство, которое имеет федеральные министерства, то же Министерство
топлива и энергетики, обязано обеспечить, чтобы работала на Чукотке электростанция.
Откуда государство возьмет там топливо? Это не наше дело, и не дело ни регионов,
ни муниципалитетов. Наше дело купить эту электроэнергию. А ведь получается так.
Я приведу пример. Я иду в Минфин, в федеральное ведомство, прошу денег на досрочный
завоз, чтобы за эти деньги купить у федерального ведомства (сейчас, правда,
они уже частные), бензин или солярку, чтобы нанять федеральные баржи или железную
дорогу и этот бензин завезти и слить в федеральную нефтебазу для того, чтобы
к этой нефтебазе подъехали федеральные автомобили и заправились. И если это
все не получается, то виноват регион. Дали деньги. Зачем? Делайте сами. Завезите
топливо в свою федеральную емкость, а если у меня деньги есть, я приду и возьму.
И полностью измените этот досрочный завоз. И на многие вещи можно по-другому
посмотреть.
Я сейчас по-другому, уже не как региональщик, смотрю, что и как можно сделать.
Это меня мучило. Извините, что я, может быть, не по теме выступаю, но в порядке
реплики я предлагаю подумать и создать независимую группу для того, чтобы разрешить
эту проблему в нашей стране без участия заинтересованных сторон.
А.Салмин. Спасибо, Леонид Юлианович. Это вклад в нашу общую копилку.
Я думаю, что организаторы наверняка, кроме того, что эту идею опубликуют, еще
как-то и озаботятся тем, чтобы попытаться ее и воплотить в жизнь.
Коллеги, за мирной и творческой беседой мы подошли к завершению нашей вечерней
сессии. Я думаю, что завтра утром мы продолжим эти разговоры, потому что на
самом деле тема имеет продолжение. Завтра тоже будут обсуждаться проблемы бюджетного
федерализма, но уже не только в масштабе России. Спасибо всем выступавшим, всем
задававшим вопросы, всем предлагавшим идеи — и до встречи в любом случае в 19
час. 30 мин., если не раньше.
 Содержание
|
