ЗАСЕДАНИЕ I:
«ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ»
суббота, 17 ноября
Председательствует А.Салмин
А.Салмин. Спасибо, Андрей Аркадьевич. Мне тоже крайне не нравится этот
термин, и уж совершенно не нравится, как я говорил, в применении к сегодняшнему
российскому опыту. Хотя, я думаю, что само по себе это явление существует в
мире. Может быть, его стоило назвать по-другому, например, федеративный алгоритм
бюджетного процесса. Фискальный федерализм. Налоговые федералистские отношения
в России.
Кто-то еще хотел высказаться? Пожалуйста, Светлана Константиновна Смирнова.
 С.Смирнова
С.Смирнова. Уважаемые коллеги! В Государственной Думе я представляю
Удмуртскую Республику и хочу высказать свою позицию относительно роли этнического
фактора в процессе развития федеративных отношений.
Выступавшие до меня коллеги уже высказывались на тему, есть ли в России федерализм
или его еще нет. Тема о перспективах развития Федерации в последнее время стала
очень популярной. Действительно, в государственном устройстве России господствуют
попеременно центробежные и центростремительные тенденции. Политики предлагают
взаимоисключающие меры. Одни пытаются обустроитьРоссийское государство на расплывчатых
конфедеративных началах, а другие — на жестких унитарных подходах. Я считаю,
что главные определяющие тенденции сохранения и развития Российского государства
основываются на принципах федеративной демократии.
Невозможно в принципе серьезно примеривать двухсотлетний опыт развития федерализма
в США к восьмилетнему опыту России. У нас абсолютно разная история создания
государств.
Сегодня, на мой взгляд, существует серьезная проблема субъективного подхода
к бюджетному выравниванию регионов. Существуют методики, которые допускают исключения
из правил, наличие коэффициентов. Например, все, что происходит с Республиками
Татарстан, Башкортостан в плане межбюджетных отношений и перечисления налогов
в федеральный бюджет, которые начнутся только с 2002 г., причем на льготных
условиях по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, говорит о том,
что есть более равные среди равных, для которых закон не писан. И что удивляться
неисполнению законов и неперечислению, если изначально федеральный Центр устанавливает
неравные стартовые условия для разных территорий. Говоря о справедливом устройстве
межбюджетных отношений и дальнейшей судьбе Российской Федерации, необходимо
сначала до обсуждения очередного проекта бюджета проанализировать всю информацию
о наличии государственной поддержки субъектов Федерации из всех источников,
включая средства Фонда финансовой поддержки регионов. Только потом следует вести
расчеты по бюджетному выравниванию.
Нужна политическая воля для того, чтобы перед законом все субъекты были равны
и существовала равная ответственность всех сторон за выполнение законов.
В многонациональной стране необходимо учитывать этнический фактор, прежде
всего в государственном строительстве.
А.Салмин. Большое спасибо. Коллеги, создается впечатление, что, говоря
о национальном факторе и о национально-государственных образованиях в России,
мы незаметно для себя используем в качестве аксиом некоторые утверждения, которые
еще нуждаются в доказательстве. Таких случаев в разговоре о федерализме в России
вообще немало. В данный момент у нас как-то сама по себе выстраивается логическая
цепочка (может быть, это реакция на распад Советского Союза, может быть, на
некоторые факты из мирового опыта), соединяющая такие категории, как национально-территориальные
образования и сепаратизм, распад и т.д. Действительно, сепаратистские тенденции,
особенно на окраинах, не стоит игнорировать. Казус Чечни слишком впечатляет,
чтобы отмахиваться от этого опыта, даже если учитывать, что казус — не обязательно
прецедент. И все же Чечня, как это сейчас признают уже почти все — объяснимое
исключение, а не общее правило логического развития межнациональных отношений
в России. Хотя, признавая это, не надо делать другую логическую ошибку и говорить,
что в этой области вообще нет проблем. Игра в сепаратизм (если не в сецессию),
наблюдающаяся в ряде национально-территориальных образований, связана в первую
очередь с естественным стремлением части — не всех — республиканских элит время
от времени по разным поводам шантажировать Центр, представляя себя гарантом
порядка в ситуациях, когда люди будто бы готовы выйти на улицу. Такой шантаж
в принципе следовало бы решительно пресекать, однако до образования эффективной
общероссийской партийной системы (немедленная демонстративная замена шантажиста
«своим» же местным запасным лидером) делать это нелегко. Да и в принципе
нелегко и небезопасно, учитывая силу клановых связей, способных маскироваться
и под партийные структуры.
Существует и еще одна опасность — того, что называется образованием внутреннего
зарубежья на территории России. То есть феномен фактической сегрегации людей
по этнокультурному признаку. Причем, надо сказать, это стало проявляться и в
русских регионах тоже — как против русских, так и других жителей. Что, впрочем,
значит русские? Нет ни одного чисто русского региона так же, как нет ни одной
этнически чистой «национально-территориальной» общности. Межэтническая,
межобщинная рознь, к сожалению, сегодня реальная опасность. И мы должны понимать,
что, решая проблему федерализма как такового — административного, территориального
федерализма, мы забываем, что это, в принципе — не способ решения таких проблем.
В крайнем случае — не единственный и не главный способ. Эти проблемы требуют
специальных — и непростых — способов решения. О них сегодня из-за отсутствия
времени не скажешь. Существуют разработанные механизмы национально-культурной
автономии. У нас этим термином называют что-то совсем другое. Есть и другие
подходы. Я, кажется, в этой аудитории уже приводил как-то этот пример. Существует
второй крупнейший этнос в России — это татары. Третий — украинцы. В России,
однако, не существует не только телеканала (это дело, может быть, дорогое),
но даже радиоканалов, которые, вещая бы из Москвы, отстаивали — в той мере,
в какой они вообще отражали бы точку зрения государства — точку зрения Российской
Федерации, на татарском языке и на украинском языке. Все это как раз способы
решения межэтнических проблем, не имеющие к федерализму никакого отношения.
Но только если мы будем решать эти проблемы, мы сможем очистить (до какой-то
степени) проблемы территориальной организации государства от этих отягчающих
обстоятельств.
Пожалуйста, кто-то еще хотел что-то добавить в рамках вот этой части нашей
дискуссии.
Л.Рокецкий. Алексей Михайлович, как вы относитесь к тому, что в Москве
на федеральном уровне те федеральные структуры, которые должны прогнозировать,
управлять процессом, закладывать основы российского федеративного государства,
управляются в большей части выходцами из национальных республик. Когда в Совете
Федерации был создан Комитет по государственному устройству и федеративным отношениям — так он сначала назывался, — туда записались все представители национальных
округов и республик, но ни одного от областей. Я один туда пошел от своей области.
Ведь главный идеолог у нас, как построить Россию, это Абдулатипов.
А.Салмин. Я очень кратко отвечу, чтобы не отвлекать от дискуссии коллег.
Вы знаете, Леонид Юлианович, вы подняли очень сложный вопрос, на который очень
нелегко отвечать, но нельзя и не ответить. Я во многом с вами согласен. Так
исторически сложилось, что считалось, будто спасение утопающих — дело рук самих
утопающих. Здесь проявилась, как мне кажется, типичная бюрократическая логика.
Армию должна реформировать сама армия, министерство труда возглавлять рабочие,
комитеты по делам семьи и детей — непременно женщины. А национальные вопросы
кому тогда решать, как не представителям национальных меньшинств? Это ошибочный
в своей основе подход, глубоко въевшийся, увы, не только в отечественную практику.
Точно так же ошибочен, однако, и подход в некотором смысле противоположный,
когда этнический фактор вообще не учитывается или учитывается плохо, при формировании
администрации — в том числе федеральной, а не только региональных. Мне кажется,
это одна из самых важных областей государственного строительства, которая требует
чрезвычайной осторожности при приближении к ней.
Некоторые страны, вступив на этот путь тонкой коррекции этнокультурных отношений
в политической сфере, пошли по нему достаточно далеко, вплоть до введения принципа
квотирования представительства на всех уровнях и во всех ветвях власти. Будет
очень хорошо, если нам удастся удержаться от введения формальных квот, хотя
я не стал бы в данном случае зарекаться. К сожалению, в некоторых случаях они
могут быть не только средством смягчения конфликта, но и его катализатором.
Вообще, чем больше эффективной неформальности в таких вещах, тем лучше. Но только
эффективной. Многое лучше корректировать с помощью традиционных механизмов,
через обычаи, какие-то тонкие взаимодействия. В России до революции и даже после
нее во многих регионах эти механизмы, культура очень тонкого решения этих проблем
сохранялась. Если мы сумеем хотя бы некоторые из них воссоздать, то, я думаю,
опасения, которые высказывались Виктором Имантовичем насчет распада России,
не оправдаются. К сожалению, сегодня непонятно даже, кто всем этим должен заниматься.
Соответствующее министерство просто упразднено…
Пожалуйста, в рамках этой дискуссии есть еще какие-то высказывания? Нет? Тогда
я перехожу ко второй части, то есть на самом деле к тому, что как раз и есть
сегодняшняя наша тема, и с удовольствием предоставляю слово заместителю руководителя
департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации
Лаврову Алексею Михайловичу.
А.Лавров
А.Лавров. Добрый день, уважаемые коллеги. Один из вопросов семинара
сформулирован так: достоинства и недостатки правительственной программы развития
бюджетного федерализма. Я остановлюсь в основном на недостатках. Их у программы
очень много и все они делятся на две группы: недостатки мнимые и недостатки
истинные. Мнимые недостатки проистекают из мифов и детских болезней, которые
сопровождают каждый этап становления российского бюджетного федерализма.
Когда мы в 1991 г. перешли к реальной многоуровневой налогово-бюджетной системе,
сразу пошли разговоры о том, кто сколько платит в федеральный бюджет и как бы
нам особо закрепить статус регионов-доноров. Затем, в 1994 г., когда был сделан
следующий крупный шаг, введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов
и введена формула трансфертов, сразу возникла ностальгия по дифференцированным
нормативам вплоть до того, что вновь активно стала обсуждаться так называемая
одноканальная модель, якобы подлинно федералистская, при которой каждый регион
сначала соберет все себе, а потом договорится с Центром, сколько нужно на общегосударственные
нужды отдать.
Концепция 1998–1999–2001 гг., суть которой состояла во внедрении, в переходе
к новой методологии бюджетного выравнивания, сопровождалась высказываниями о
том, что происходит потакание регионам, так называемым иждивенцам, с одной стороны,
а с другой стороны, удушение так называемых регионов-доноров. Утверждалось,
что все как-то считается непонятно, сложно, непрозрачные какие-то манипуляции
с трансфертами происходят. Чего на самом деле, разумеется, нет. И когда мы начали
обсуждать программу бюджетного федерализма, естественно, возник относительно
новый тезис, который в общем-то давно у нас витал, что суть дела в том, как
разделены деньги, что централизация налоговых доходов, идущих в последние годы,
просто в корне несовместима с самим понятием бюджетного федерализма, ведет нас
назад к унитаризму. Решить проблему надо очень просто: записано в бюджетном
кодексе 50 на 50, давайте сначала мы будем это соблюдать, и у нас все будет
более-менее в порядке.
Вообще говоря, с точки зрения разделения денег, как вы видите, программа не
предлагает ничего нового. Она просто фиксирует то, что произошло за последние
три года. Одни регионы, одни представители или специалисты хотели бы, чтобы
в программе в явном виде было записано: все, что произошло за эти три года,
было неправильно, давайте вернемся назад к пропорции 50 на 50 и выше. Другие
регионы, другие специалисты говорят: нет, напишем так, что нам нужно гораздо
больше выравнивать с тем, чтобы каждый регион мог выходить на какие-то минимальные
социальные стандарты. Понятно, что одновременно записать эти две цели в программу
было просто невозможно. Потому что эти цели противоречат друг другу, потому
что основные решения были уже приняты, в том числе приняты законодателями, людьми,
которые критиковали программу в рамках Налогового кодекса. И самое главное,
потому что стремиться к разделению денег — это вообще не решить ничего с точки
зрения бюджетного федерализма.
Что такое централизация доходов с точки зрения международного опыта? Эта характеристика
довольно-таки сильно меняется по странам. И говорить, что какая-то страна более
федеративная, какая-то менее федеративная, на ее основе нельзя и не нужно. К
тому же, по крайней мере, из имеющихся данных следует, что в общем-то это привилегия
развитых стабильных федераций. Всем остальным что-то мешает. Можно догадываться,
что: вероятно, экономическая нестабильность, отсутствие гражданского общества
и прочее. А попытки форсировать этот процесс могут оборачиваться разного рода
неприятностями. Как только в государстве начинается какой-то разлад политический
или экономический, тут же ресурсы смещаются на нижестоящие уровни. Тут же регионы,
пользуясь моментом, начинают перетягивать на себя бюджетное одеяло. Потом, как
только наступает экономическая или политическая стабилизация, все начинает возвращаться
на более-менее естественный уровень.
Попытка законодательно зафиксировать какие-то пропорции — это по определению
классический торг. Торг между Центром и регионами. И по определению это признак
переходного периода. К тому же в Российской Федерации действует ряд причин,
которые просто объективно подталкивают нас к относительно большей централизации
бюджетных ресурсов. Возвращаясь немного назад, можно сказать, что если взять
и пересчитать эти пропорции по бюджетной арифметике, убрать таможенные пошлины,
то наша доля возрастет до 47%. Вроде бы становится лучше. Но по всем другим
странам то же самое надо сделать. И на самом деле 47% не лучше и не хуже, чем
41%, и смысла в такого рода манипуляциях, на мой взгляд, нет.
А что на самом деле оказывает влияние на эти пропорции? Оказывается, один
из мощнейших факторов — это дифференциация бюджетной обеспеченности. Что нам,
соревноваться с Канадой, США и ФРГ? Как вы видите, уровень различий по сравнению
с нашим крайне незначителен. Это значит, что нам объективно надо больше денег
перераспределять через федеральный бюджет для того, чтобы хоть как-то выравнивать.
Не абсолютно, на это никаких денег не хватит.
Но тут же возникает миф о том, что у нас объем финансовой помощи и так очень
большой. Это тоже не соответствует действительности. Для страны с такой дифференциацией
бюджетной обеспеченности — просто стыдный уровень финансовой помощи, и разговор
о том, что финансовая помощь дестимулирует регионы и порождает иждивенчество — это, кстати говоря, еще один миф. Да, в чрезмерных объемах, вероятно, но нам
до этого критического уровня еще очень и очень далеко.
Посмотрим на среднюю дотационность российских регионов. Да у нас самые независимые
регионы от Центра. Едва ли не самые независимые. И 18% в 2001 г., хочу сказать,
за которые столько правительству досталось, когда обсуждался вопрос НДВ, фонда
компенсаций и т.д. А до этого было 10–11%, чуть ли не самый низкий уровень
финансовой помощи субъектам Федерации. В других странах это все существенно
выше. И нисколько не мешает дотационность той же Калифорнии, которая в нашем
понимании иждивенец, чувствовать себя вполне процветающим штатом и создавать
нормальные стимулы для экономического развития. Если финансовая помощь распределяется
по методике и по формуле, нейтральной к текущим налогам и доходам, а у нас именно
так оно и происходит, то иждивенчество или, наоборот, усилия по экономическому
развитию территорий — скорее вопрос политический или личный того или иного руководителя
региона. Никаких препятствий финансовая помощь как таковая для экономического
развития не создает.
Все это к тому, что программу критикуют, в общем-то, не за то, за что следует.
В ней действительно нет предложений по изменению пропорций распределения денег.
Как я пытался показать, потому что, может, и изменить уже ничего нельзя. Инерция
слишком сильно задана, и законодательство уже принято. И самое главное, менять
не нужно. Бюджетный федерализм — это не вопрос распределения денег. Это вопрос
распределения полномочий. И здесь основные проблемы как раз у нас и начинаются.
На сегодняшний день мы имеем достаточно децентрализованные бюджетные ресурсы
и имеем крайне централизованные, сверхцентрализованные бюджетные полномочия.
Невиданная централизация даже для унитарных государств. Централизация, подчеркну,
официальная, если прочитать законы. Масса всяческих просто невыполнимых или
нерациональных требований, предъявляемых к национальным бюджетам. А поскольку
все понимают, что выполнить их нельзя, приходится закрывать глаза на то, что
их никто не выполняет.
По расходам. С одной стороны, разграничение расходов у нас крайне аморфно.
С другой стороны, просто жестко, жесточайшим образом, даже те, которые формально
записаны за региональными бюджетами, зарегулированы сотнями финансовых и натуральных
норм, смысл которых, в общем-то, уже потерян и весь контроль сводится к сугубо
формальным вещам. Можно так сказать: шаг влево — нарушил инструкцию, шаг вправо — нарушил разъяснение к инструкции, и остается прыгать на месте перед многочисленными
контролерами, которым все равно ничего не докажешь.
Есть вполне серьезные нормы о том, что на официальный завтрак делегации, возглавляемой
министром, можно потратить 170 руб. на человека, а замминистра — 140 руб. Хорошо,
в чем смысл этой нормы — все знают. По каким нормам, хотелось бы узнать, проводятся
мероприятия после официального ужина и до официального завтрака? В результате
каждый более-менее приличный регион или муниципалитет наряду с бюджетом официальным,
который предъявляется контролям и законодателям, имеет бюджет неофициальный,
который, в общем-то, никем не контролируется и не управляется. И объясняется
это просто: по-другому не выжить, но выживать с таким бюджетом очень приятно
и приводит ко всяким полезным последствиям для тех, кто пытается это сделать.
По доходам история такая же, если не худшая. То, что мы называем собственными
доходами субъекта Федерации или местных властей, таковыми не являются. Это все
отчисления от федеральных налогов, в самой зловредной форме регулирующих, которые
каждый год пересматриваются. В принципе, это один из видов финансовой помощи.
Никаких стимулов к какому-то экономическому развитию такое вот колебание этих
нормативов, разумеется, не дает. И очень мало что может субъект Федерации сделать
с точки зрения налоговой политики, официально, по федеральным налогам. Зато
он может сделать почти все неофициально. Никто не мешает создать внебюджетный
фонд, договориться об индивидуальных льготах, зачетах, обложить какими-то поборами
малый бизнес и т.д. Все это такое же проявление неофициальной налоговой политики
как с точки зрения доходов, так и с точки зрения расходов.
Финансовая помощь из федерального бюджета в последние годы была все-таки приведена
в более-менее приличный вид. При этом все равно остаются крупные каналы неформализованной
помощи, ставящие в зависимость нижестоящие власти от Центра. А на местах ситуация
просто на порядок хуже. Даже основной поток финансовой помощи распределяется
методом восполнения расчетного дефицита. Что это значит? Это по сути означает
договоренности: кому сколько дать. Регионы и особенно муниципалитеты поставлены
в условия так называемых мягких бюджетных ограничений, суть которых очень простая:
кто не работает — тот ест. У того, кто что-то пытается сделать, мы обязательно
найдем способ изъять эти экономические ресурсы. Тому, кто ничего не делает,
погибнуть с голоду тоже не дадим. Это на самом деле, когда формальная централизация
оборачивается формальной стихийной децентрализацией. И очевидно, нынешний мэр
или губернатор очень напоминает директора предприятия на закате перестройки.
Формально вроде бы сделать ничего он не мог, потому что в общем-то он уже ни
за что не отвечал. Если бы он вдруг начал выполнять написанные законы, завод
тут же бы встал. Поэтому все закрывали глаза на то, что этот директор при поддержке
коллектива, его избравшего, делал что хотел и при этом не забывал напоминать
о бедственном положении своего предприятия, получал и осваивал в любом размере
государственные бюджетные субсидии.
В общем, нынешние губернаторы, мэры ведут себя примерно по такой же логике.
Можно их всех убрать, можно назначить или избрать новых, на самом деле ничего
не изменится. Менять нужно не людей, менять нужно правила. И возникает вопрос:
как именно эти правила нужно менять. Один вариант: пойти по пути ужесточения
централизованного контроля. Это было бы объяснимо, и многие к этому внутренне
готовы, ожидая, что называется, только команды сверху. Но регионы действительно
представляют, все это как-то понимают внутренне, массу примеров нерациональной
и экономической политики, коррупции, противодействия реформам, перекладывания
политической ответственности на федеральный Центр и т.д. Но, тем не менее, на
мой взгляд, попытки еще больше формально ограничить автономию приведут только
к одному — расширится неформальная внебюджетная или околобюджетная деятельность.
Есть целая экономическая теория, которая доказывает, что в условиях несовершенного
централизованного контроля, а у нас по определению другого просто быть не может,
централизованное административное давление просто приведет к тому, что издержки
перекладываются на предприятия, перекладываются на экономику и возрастают неформальные
бюджеты.
И есть практика, которая доказывает, что так оно и есть. В Санкт-Петербурге
попробовали ввести казначейство и загнать туда внебюджетные средства бюджетных
учреждений, за год увидели, что видимый объем этих средств упал в 2 раза. Все
понимают, что они никуда не делись, просто они ушли из сферы, где они хоть как-то
отчетностью фиксировались.
В общем и целом у нас так получается, что экономика за 10 лет стала более-менее
рыночной, политика стала более-менее демократической, в чем-то даже федеративной,
а бюджетная система осталась централизованной, не совместимой ни с экономикой,
ни с политикой. Существовать в том виде, как она сформулирована официальными
законами, она не может, поэтому все у нас и уходит как бы в тень и бороться
с этой стихийной децентрализацией, стихийной автономией административными методами
не только, на мой взгляд, бесполезно, но даже и вредно. И даже если мы откажемся
полностью от федерализма, скажем: все, пусть у нас будет унитарное государство — абсолютно те же проблемы, только еще в худшем виде, возникнут в отношениях
между территориальными подразделениями федеральных структур и Центром.
На мой взгляд, у нас есть альтернативная стратегия, которую, правда, реализовать
достаточно сложно. Нужно на самом деле не на проценты, а в разы расширить реальную
автономию субнациональных властей. Чтобы было выгодно исполнять эти установленные
правила. Региональные и местные власти нужно поставить в конкурентную политическую
и экономическую среду. Политическая среда — это чтобы все-таки региональные
элиты начали по не написанным правилам конкурировать за голоса избирателей,
а экономическая — чтобы регионы начали конкурировать за экономическую активность.
И та, и другая конкуренция, разумеется, может быть недобросовестной. И у нас
она, к сожалению, и преобладает. Центр должен жестко следить за тем, чтобы это
соревнование осуществлялось в форме добросовестной конкуренции, и обязательно
ввести жесткие бюджетные ограничения, при которых результаты экономического
роста не изымаются, провалы и долги не компенсируются вплоть до банкротства
региона или муниципального образования. В общем, в этом была изначальная идея
программы. К сожалению, воплотить ее удалось лишь частично, и критиковать программу
нужно именно за это.
В первых вариантах этой программы, которые изложены в ранних, скажем так,
версиях программы Грефа, она была гораздо короче и гораздо более целостной.
Потом начался длительный процесс согласований, и в итоге что-то там отгрызли
в одном месте, в другом. Программа получилась по определению компромиссной,
но, тем не менее, как бы более или менее, на наш взгляд, ведущей в правильном
направлении.
От чего там пришлось отказаться? У нас действует до сих пор система: мой мандат — твой бюджет. Я принимаю закон — ты несешь финансовые последствия этого закона.
Надо переходить к системе: мой мандат — мой бюджет. И эта идеология в программе
продекларирована, но она потеряла технологичность. Вместо четкого, расписанного
буквально по законам и по этапам отказа от этих нефинансированных федеральных
мандатов мы получили такой достаточно аморфный лозунг. В частности, к моему
лично большому удивлению, когда мы предложили субъектам Федерации отказаться
от централизованного регулирования заработной платы бюджетной сферой, единую
тарифную сетку сделать рекомендательной или вообще отменить для региональных
и местных бюджетов, все регионы категорически сказали: нет, никогда. Мы хотим
остаться в едином поле. Мы не хотим отвечать за эти решения. Мы хотим, чтобы
все это все-таки регулировалось централизованно. Хорошо еще, кстати говоря,
что пункт об отмене единой тарифной сетки есть в другом плане действий правительства,
потому что зарплата, штаты, сети, все это регулирование — это один большой нефинансированный
федеральный мандат. И пока он нависает над региональными бюджетами, ни о какой
самостоятельности говорить не приходится. Кстати говоря, как и с многочисленными
социальными льготами. Никто их тоже не отменил и особо отменять не собирается.
То, что мы в последний год пытаемся сделать, через фонд компенсации взять что-то
на федеральный бюджет, проблемы, конечно, не решает. Но нельзя одновременно
критиковать правительство за попытки, скажем так, ущемить финансовые интересы
регионов и одновременно тут же голосовать, например, за поправки к закону о
ветеранах, увеличивающие численность данной категории на 20% и соответственно
расходы региональных бюджетов тоже увеличивающие на 20%. Совет Федерации как
бы эти поправки поддержал. Ну что же, имеем еще один нефинансированный мандат.
На подходе закон об участниках боевых действий. Мы и за те, и за другие льготы,
но зачем нужно их навешивать на региональные бюджеты. Они с ними все равно не
справятся. А поскольку они с ними все равно не справятся, это позволит скрыть
собственную неумелость, собственные промахи за тем, что вот мы пытаемся как-то
выкручиваться, выполнять заведомо невыполнимые обязательства.
Сильно пострадала первоначальная идея: один налог — один бюджет. На самом
деле в налоговой сфере это и есть реальный федерализм. Даже если мы расщепляем
на стабильной основе какой-нибудь федеральный налог, на 5 лет закрепили, в общем-то
это ничего не решает. Потому что, во-первых, и пропорцию можно изменить и, самое
главное, поправка в налоговое законодательство, изменяющая правила взимания
этого налога, тут же бьет автоматически по субъектам Федерации, и реально налоговую
политику становится проводить практически невозможно.
Основным контраргументом здесь послужило вот что. Давайте соблюдать единое
налоговое пространство, будем стараться создать для всех равные условия налоговой
конкуренции. Федеральные налоги в такой стране, как Россия, с мозаичной географией,
с переходной экономикой, не обеспечивают такого единства, даже наоборот. Реальный
налоговый климат остается крайне дифференцированным, но понять это можно только
тогда, когда ты на самом деле начнешь пытаться что-то сделать. Крупные региональные
и местные налоги с официально закрепленными полномочиями региональных и местных
властей — это лучший способ борьбы за единое налоговое пространство. Потому
что эта дифференциация становится видимой. Наибольшие риски связаны как раз
с отсутствием информации. Негативная информация не препятствует нормальной инвестиционной
деятельности. И самое главное, естественная налоговая конкуренция постепенно
приводит к унификации налогового климата вместо того, чтобы, как мы пытаемся
сделать сейчас, спрятать его, загнать его, сделать невидимым со всеми издержками
для бизнеса.
В данном случае, говоря об этой идеологии, о переходе на систему «один
налог — один бюджет», надо сказать, что Дума оказалась более федералистской,
чем правительство. Те главы Налогового кодекса, которые этим летом были приняты,
в принципе, следуют этой идеологии. Налог на прибыль реально разделен на два
налога. Зафиксировано отчисление в местные бюджеты. Зафиксировано разделение
налога на добычу полезных ископаемых. С учетом того, что у нас и НДС стал полностью
федеральным, подоходный налог полностью передается со следующего года в регионы.
Можно сказать, что из таких крупных регулирующих расщепляемых в классическом
виде налогов остаются только акцизы на алкоголь. Но это уже не так страшно.
Страшнее то, что у нас сам перечень региональных и местных налогов просто недостоин
федеративной страны. Он очень короткий, и сами эти налоги мелкие, а на крупные
налоги постоянно идут покушения с целью их отмены.
Налог с продаж. Хорошо, что его приняли на ближайшие два года, но почему только
на два года — вот в чем вопрос. Может быть, это налог неудачный с экономической
точки зрения, неудачно оформ-лен юридически, но с точки зрения обеспечения реальной
налоговой автономии и межрегиональной налоговой конкуренции этот налог отличный.
Трудно администрировать, говорят иногда. Ну отдайте в регионы. Они его смогут
садминистрировать гораздо более эффективно. Мешает высокая налоговая нагрузка?
У нас есть масса федеральных налогов с очень высокими ставками, как НДС, например.
Давайте снизим что-то там. Зачем непременно это нужно делать с налогом с продаж?
Отменяется налог на пользование автодорогами. Что, наверное, правильно и неизбежно.
Но настало время компенсаций, компенсаций не в деньгах, хотя это тоже важно.
Самая важная компенсация должна быть в налоговых полномочиях. В программе опять-таки
этого нет. Но на ранних ее стадиях обсуждались, например, такие идеи, как перевести
нынешний подоходный налог с плоской ставкой полностью в состав региональных
налогов. Причем, можно было ввести даже единую ставку, скажем, 13%, или ввести
минимальную ставку 10% с правом субъектов Федерации добавлять 3%. Разные варианты,
но, в конечном счете, эта идея была отвергнута.
Нет совершенно никаких, на мой взгляд, оснований так уж цепляться за федеральный
статус налога на прибыль. Реально он существует в форме двух налогов, и почему
бы в явном виде это не зафиксировать в Налоговом кодексе и с минимальной, разумеется,
ставкой, которая может вводиться на региональном уровне плюс какая-то надбавка.
Кстати, такая схема, которая предлагается — минимальная ставка плюс право вводить
какую-то надбавку, — на мой взгляд, гораздо эффективнее, чем нынешняя схема,
в частности, по налогу на прибыль: максимальная ставка минус скидка. Скинуть
можно потихонечку отдельным предприятиям, отдельным отраслям. Повысить ставку — извините, придется объясняться со всеми. Это сделать гораздо труднее.
Нужно, по-моему, не бояться и сделать достаточно серьезный шаг к тому, чтобы
прекратить разговоры о том, что налог на имущество и будущий налог на недвижимость — это налоги региональные. Во всем мире они местные. И у нас это должен быть
налог местный. А те проблемы, которые при этом называются в качестве препятствий,
в частности, высокая неравномерность размещения их между муниципалитетами, решаются
достаточно просто техническими способами, например, отрицательным трансфертом
или особым налоговым округом для особо крупных налогоплательщиков.
Что касается финансовой помощи, то, вероятно, о фонде финансовой поддержки
все плохое было сказано в последние три года и, наверное, за последние 6 часов
тоже был сделан существенный вклад в этот процесс. Я должен сказать, что, поймите,
есть много вопросов, и на каждый из этих вопросов есть свой ответ. Это самая
прозрачная статья федерального бюджета. Нет другой такой статьи, которая бы
находилась под пристальным прицелом и депутатов, и 70 получателей бюджетных
средств. Все материалы висят на сайте Минфина от исходных данных до последних
результатов. Не нравятся расчеты, хорошо — посчитайте по-другому. Почему бы
этого не сделать. Все губернаторы говорят, что, в общем-то, прогресс за последние
три года в этом был достигнут очень существенный. И жалко, что сохраняются остаточные
явления трактовки трансфертов, как какого-то непонятного инструмента.
О трансфертах я могу долго рассказывать: откуда, что, как, почему появилось.
Это итог того, что у нас сейчас реально существует. Видите, до трансфертов это
все красненькое, уходящая в небеса бюджетная обеспеченность. После трансфертов
двухуровневая схема выравнивания. Вот что она позволяет нам сделать. Суть как
бы не в этом. Принцип понятен. Это как бы исходные данные, тоже все понятно.
Достигает ли своих целей выравнивание? Конечно, достигает. Видите, как оно довольно
сильно подтягивает малообеспеченные бюджеты. Говорят, что эта методика не создает
стимулов для экономического развития и собираемости налогов. Как раз наоборот.
Еще как создает.
Видите, субъект Федерации, который расположен где-то здесь, если он движется
по бюджетной обеспеченности вверх, то он, в общем-то, все равно получает трансферт
и у него как бы есть и заинтересованность повышать налоговые доходы, и есть
опасение потерять налоговые доходы, потому что после выравнивания все равно
он будет иметь соответствующий результат, правда, несколько смягченный. При
этом, опять-таки как вы видите, ни один регион, который до выравнивания отставал
от другого региона, не может опередить его. Недотационный регион в любом случае
живет лучше дотационного и т.д. Максимум, что мы можем сделать, это вывести
самые бедные регионы на какой-то минимальный уровень бюджетной обеспеченности.
Эта методика, этот подход создают как раз самые что ни на есть стимулы к экономическому
развитию. Других просто создать невозможно, потому что методика распределения
трансфертов по определению вещь социальная. Она выравнивающая. Если мы хотим
действительно сказать серьезно: давайте уж мы создадим мощнейший стимул — тогда
надо сказать, зачем нам фонд трансфертов. Пусть каждый красный так вот и остается.
Вот и создадим эти стимулы для развития.
Должен еще вот что сказать. Здесь используются, не знаю, может, углубляясь
в технику излишне, только несколько слов, используются не фактические показатели
доходов и расходов, как это было раньше. Если бы мы это делали до сих пор, что
бы мы получили? Тот, кто показал больше расходов, выиграл бы. Тот, кто показал
меньше доходов, тоже выиграл бы. Вот тут стимулов совершенно никаких нет. Здесь
все расчеты делаются по статистическим данным. По доходам берется налоговый
потенциал на основе валового регионального продукта. По расходам берется просто
набор параметров, которые характеризуют расходные потребности регионов. Часто
говорят, что налоговый потенциал мы не умеем мерить. Для начала я должен сказать,
никто не умеет мерить. Но мы все-таки пытаемся сделать это максимально объективно.
Для достаточно абстрактной модели, которую мы используем для оценки налогового
потенциала, она дает потрясающе хороший результат. Нет ни одной налоговой цифры,
которую мы берем в расчет налогового потенциала, и как вы видите, фактические
налоговые доходы как бы оказываются более-менее распределенными в соответствии
с этой моделью. Правда, должен сказать сразу, чтобы избежать недоразумений,
здесь эта картинка без автономных округов, которые у нас вообще не поддаются,
видимо, какому-то рациональному обсчету, может быть, просто из-за своего размера.
Последнее, что говорят, может быть, лучше поточнее все-таки считать, по отчетам
налоговым. Хорошо, проверили по отчетам. Результат даже чуть-чуть похуже, хотя
примерно такой же. Только, правда, другие регионы выигрывают и проигрывают.
Вот что мы имеем, собственно говоря, с точки зрения финансовой помощи. При этом
сам по себе инструмент бюджетных трансфертов, этих дотаций общего покрытия, — хоть и эффективный, но крайне грубый, топорная такая работа. Для того, чтобы
произвести более тонкую настройку этого механизма, и в концепции предлагается
там система из пяти фондов, о которых, видимо, можно будет и поговорить, если
будет к этому интерес, отдельно. Нужно просто сказать, что увеличение систем
этих фондов, разумеется, не ведет ни к какому увеличению административного персонала.
Да, количество чиновников Минфина, которые этим делом занимаются, за последние
два года выросло в 3 раза, с одного человека до трех, но эти три человека не
принимают никаких решений по поводу того, кому перечислять, сколько перечислять.
Все это заложено в объективной абсолютно методике.
Найдите хоть одного губернатора, который выпрашивает трансферт в приемных
Минфина. Их там уже три года нет. Потому что выпрашивать нечего. Все, что записано
в законе о бюджете, перечисляется с опережением, перечисляется в полном объеме.
При этом, разумеется, губернаторы ходят и продолжают жаловаться на жизнь и просить
другие деньги, которые либо не распределены, либо распределяются в бюджетном
процессе. Но это уже, извините, вопрос не трансфертов, а вопрос мягких и жестких
бюджетных ограничений.
Еще такой сюжет, касающийся собственного управления субнациональными бюджетами.
Здесь осталась идея банкротства регионов, банкротства муниципалитетов, но была
потеряна или снята, на мой взгляд, ключевая идея о том, что регион должен иметь
возможность выбора между развитием, созданием собственных налоговых казначейских
служб и переходом на агентское обслуживание в аналогичные федеральные структуры.
При этом все понимают, что налоговые органы и особенно казначейская служба —
вещь дорогая. Большинство субъектов все равно на это никогда бы не пошли, а
заключили бы агентские соглашения. Но это был бы их выбор, их ответственность,
и они несли бы за результаты полную ответственность. И это позволило бы, с одной
стороны, оградить регионы от самоуправства федеральных структур, что тоже считается,
особенно когда регион слабый. И с другой стороны, что на мой взгляд не менее
важно, позволило бы оградить федеральные структуры от давления сильных регионов.
Это у нас происходит всегда, и единственное что здесь можно сделать, — вообще
вывести эту структуру из региональных интересов.
Например, у нас Центральный банк, ФСБ, Таможенный комитет — более федеративные
структуры, чем, например, МНС, Мингосимущества или Служба по оздоровлению. Почему?
Потому что первые три как-то все-таки стоят в стороне от чисто региональных
интересов. А последние три сильно завязаны на интересы регионов и на самом деле
являются службами де-факто или де-юре, службами двойного подчинения. Такая же
создается у нас опасность с казначейством, которое пока стоит на распутье. Пока
оно занимается федеральными деньгами, оно никому не интересно из регионов. Не
интересно и ладно. Хорошо. Но если будет принята идея, что все муниципальные
и региональные бюджеты будут переведены на кассовое обслуживание в Федеральное
казначейство, в лучшем случае мы получим прозрачные, контролируемые, но очень
маленькие такие официальные бюджеты. Примерно как, любой вуз возьмите более-менее
приличный, все знают, что он процветает, а официально является банкротом. Такая
же ситуация у нас получится с региональными и местными бюджетами. А в худшем
случае сильные регионы просто подомнут под себя федеральные казначейства, сделают
их на самом деле службами двойного подчинения. И тогда уже эти истории с орловскими
инцидентами или калмыцким инцидентом, когда приостанавливаются платежи в федеральный
бюджет, шуткой не покажутся.
Здесь у нас на самом деле образуется большая развилка, стратегическая развилка,
одна из самых важных. Если мы будем идти к децентрализации полномочий, но оставлять
централизованное администрирование, рано или поздно они войдут в конфликт. И
рано или поздно нужно будет определяться, какую казначейскую систему мы будем
развивать. Либо каждый уровень должен будет иметь возможность создать собственное
казначейство, либо мы должны всех переводить в одно казначейство. Но тогда оно
должно быть уже неправительственным и не находиться в структуре Минфина, а,
видимо, должно быть надправительственным. И многие регионы, как я знаю, к этому
относятся вполне нормально. Когда они чувствуют, что эта структура, от которой
они сильно зависят, нейтральна ко всем трем уровням власти, здесь уже ряд вопросов
снимается. Но пока у нас официальная позиция такова, что у нас есть Федеральное
казначейство в составе Минфина, и рано или поздно оно будет обслуживать бюджеты
всех уровней. То есть такая большая стратегическая неопределенность сохраняется
и это большой минус, на мой взгляд, программы.
И последнее, что я хотел сказать. Один французский философ 150 лет назад сказал
такую фразу: чрезмерный централизм ведет к апоплексии центра и анемии на местах.
Он знал, о чем говорил. Потому что Франция — одно из таких централизованных
государств, которое, как говорят теоретики, во многом из-за этого и проиграло
историческое соперничество с Англией. Пока во Франции какое-то нововведение
карабкалось по уровням бюджетной системы, в Англии либо в том, либо в другом
месте оно выполнялось. В итоге мы и получаем такую закономерность, которую,
конечно, можно оспаривать, о том, что все самые процветающие страны были либо
юридически, либо фактически федерациями. Это были Нидерланды XVI-XVII веков,
Англия XVIII-XIX веков, США XX века. Лидер XXI века пока вроде не определен.
Но почти наверняка можно сказать, что это будет федерация, может быть, даже
российская. Для этого нам просто нужно довести до конца начатые структурные
реформы.
И пока получается так, что межбюджетные отношения, реформа межбюджетных отношений
здесь занимает центральное место, что бы мы ни придумали на федеральном уровне.
Реализовывать это нужно будет на местах, либо через федеральные структуры, либо
через региональные и местные. И нужен как минимум благожелательный нейтралитет — региональный и местных властей, а еще лучше прямая заинтересованность. Нынешняя
система межбюджетных отношений этого не создает. Но, опять-таки, как только
будет проведеноо реальное резкое расширение налоговой автономии, пусть даже
при меньших бюджетах, реальные жесткие бюджетные ограничения, настоящая официальная
автономия, а не такая полуподпольная, — субъекты Федерации, муниципалитеты сами
будут заинтересованы в том, чтобы эти реформы были проведены. И это в какой-то
степени дает основание надеяться, что рано или поздно эта реформа будет проведена,
реформа межбюджетных отношений.
Программа бюджетного федерализма в том виде, в каком она сейчас существует,
дает возможность провести такую реформу, но она дает равную возможность и не
проводить такую реформу. И вот это, на мой взгляд, ее самый большой недостаток.
А.Салмин. Спасибо, Алексей Михайлович. Я думаю, что коллеги согласятся,
что это было в высшей степени интересное и наглядное — во всех смыслах слова — выступление. Я только попрошу не забыть передать диаграммы и графики в группу,
которая будет издавать материалы конференции, эти графические материалы тоже.
Коллеги, пока вы обдумываете вопросы, у нас есть еще некоторое время до кофе — мы чуть позже начали — и я сделаю, если позволите, маленькое замечание. Я
полностью согласен с тем, что сама по себе доля субнациональной составляющей
в государственном, в федеральном, точнее, бюджете далеко не всегда говорит о
чем-то существенном. Однако, как мне показалось, в той диаграмме, где различные
федеративные (по крайней мере, по формальным критериям) страны группировались
с точки зрения распределения долей субнациональных и национальных бюджетов,
есть все-таки какая-то логика. В правой части диаграммы (где Австрия, Австралия,
Бельгия и Индия) оказались не совсем случайные страны. Это страны, где федерализм
на самом деле подавлен. В Австрии рассказывают такой анекдот: когда над Австрией
пролетает швейцарский федералистский орел, он летит на одном крыле. Почему?
Да потому что летит, закрыв голову другим крылом: глаза бы не смотрели на такую
федеративную модель… Это рассказывают сами австрийцы, считающие свой федерализм
выродившимся. В Австралии говорят, что федеральная дотационная комиссия просто
превратилась в диктатора и фактически поставила под контроль не только правительство
штатов, но и само федеральное правительство. Иными словами, за подчинение регионов
надо платить. Это одна группа стран в этой части диаграммы. А другие — либо
те, которые, в общем-то находятся если не на грани распада, то в очень серьезной
ситуации с точки зрения сохранения целостности, как Бельгия, либо страны, где
сочетаются оба обстоятельства: и федерализм подавлен, и сепаратизм силен, как
в Индии. Так что здесь есть, наверное, над чем задуматься. А сейчас вопросы.
Пожалуйста.
В.Исаков. Во-первых, у меня просьба, если это технически возможно,
размножить эти статистические материалы для участников семинара, чтобы получить
их раньше, потому что действительно основные узловые проблемы обозначены в виде
весьма четких графиков, и хотелось просто получить материалы не через год, а
пораньше. А теперь собственно вопрос. В свое время к аналогичному семинару мне
пришлось прочитать от корки до корки Бюджетный кодекс. У меня до сих пор не
прошло чувство восхищения перед этим документом, потому что там, в принципе,
изложена такая разумная, стройная, продуманная бюджетная структура и очень хорошие
правильные взаимоотношения между уровнями этой бюджетной структуры. В этой связи
у меня вопрос к Алексею Михайловичу. Бюджетный кодекс к вашей деятельности имеет
какое-то отношение, этот документ для вас друг или враг?
А.Салмин. Пожалуйста. Может быть, мы соберем несколько вопросов? Или
вы сразу хотите ответить? Пожалуйста.
А.Лавров. Да, сразу. Бюджетный кодекс мы выполняем. Это для нас действительно
конституция, и хорошо, что он написан в относительно тонкой книжке, и там можно
действительно найти все, потому что раньше невозможно было работать. Но там
нет никакого бюджетного федерализма. Это надо сказать сразу. Там есть глава
«Межбюджетные отношения», которая самая слабая, наверное, из всего
кодекса, вообще ничего не решает, а только запутывает дело. Там господствует
идеология регулирующих налогов и нормативов. Там нет ни слова о том, как нужно
выравнивать. Там есть идеология государственных минимальных социальных стандартов.
С этой точки зрения он опирается на идеи централизованной бюджетной системы,
но, наверное, в то время, когда он писался, я принимал в этом участие, звучал
вопрос: хорошо, а что нужно писать? Мы не могли ответить на этот вопрос. Потому
что до того, как записать что-то, нужно пройти практику, сделать это, из года
в год распределять трансферты по формуле, например, научиться, как это делать.
Сейчас мы приближаемся к тому, что в рамках программы, о которой я вам пытался
рассказать, будут вноситься серьезные концептуальные поправки в главу Бюджетного
кодекса о межбюджетных отношениях.
В.Мокрый. Алексей Михайлович, вы свое выступление начали с упоминания
программы развития бюджетного федерализма до 2005 г., постановлений правительства,
и я считаю, что это прогресс в работе правительства по развитию межбюджетных
отношений, чего до сих пор не было. Это моя личная точка зрения. Но сначала
вопрос. Как вы считаете, согласуется ли внесенный правительством проект закона
о бюджете на 2002 г. с той программой бюджетного федерализма, которую приняли
на заседании правительства?
А.Лавров. Мы считаем, что этот закон — первый шаг в реализации программы,
хотя бы с последующим национальным управлением. Налоговое законодательство,
вы знаете, — реальный переход к разделению налогов, о котором мы говорили, продолжение
курса на сокращение федеральных мандатов. Очень важный момент. Фонд компенсаций,
которому мы вместе с таким трудом пробивали дорогу, показал абсолютную эффективность
и абсолютную применимость к российской практике. Детские пособия стали платиться,
как по часам, проблемы здесь сняты, кроме, конечно, накопившейся ранее задолженности.
И поэтому было принято решение этот фонд компенсаций использовать как инструмент
и для других федеральных мандатов: чернобыльцы, герои, льготы военнослужащим
и т.д. Это нормальный инструмент для их сокращения. Появился впервые у нас этот
фонд софинансирования долевых субвенций, долевых субсидий, которого у нас никогда
еще не было. Это очень тонкий инструмент, сложный в использовании. Мы его все-таки
хотим на будущий год отладить на примере адресных жилищных субсидий. Тоже, может
быть, нужен отдельный разговор об этом. Там много технических проблем, но идеологических
проблем никаких. Жалко, что земельный налог с самого начала не удалось на 100% отдать регионам. Мы натолкнулись на правовую проблему, но, к счастью, Дума
как-то помогла хотя бы смягчить эту ситуацию, и сейчас 85% или 87% земельного
налога остается в субъектах Федерации, хотя в этом году мы имеем только 70%,
а на будущий год 100% земельного налога должно быть в регионах.
Л.Рокецкий. Я тоже хотел задать вопрос. Правильно ли сравнивать структуру
бюджетов разных стран с российским, когда таких расходов, которые у нас, у них
вообще нет. Жилищное строительство, бесплатная медицинская помощь — таких расходов,
которые у нас значительны, у них совсем нет. Структура расходов бюджета у нас
совершенно иная. Если у них остаются только такие федеральные нужды, как оборона
и другие федеральные структуры, тогда действительно этот бюджет будет централизован,
а многих расходов, которые у нас есть, у них нет и давно нет. Почему мы сравниваем
и не комментируем как-то?
А.Лавров. Из этой таблицы, из этого графика мы как раз и не делаем
никаких практических выводов. Было просто показано, что разные есть показатели,
разные бюджетные системы. Наверное, это очень интересная задача — посчитать
сопоставимую структуру налоговых доходов и расходных полномочий и посмотреть,
где же на самом деле мы находимся в системе координат, чтобы понять, куда нам
двигаться. Но это материал сугубо аналитический и как бы повод для размышления.
Конечно, у нас пока жилищно-коммунальное хозяйство остается в сфере бюджета.
У нас, кстати говоря, самая высокая доля местных бюджетов в бюджетной системе.
Самая высокая в мире. Потому что как раз у нас жилищно-коммунальное хозяйство
висит на местных бюджетах. Пока мы с этим не справимся, у нас так и будет оставаться
такая диспропорция. Я не большой специалист по политическому федерализму, выяснил,
что что-то, наверное, за этими цифрами на самом деле стоит и, наверное, стоит
сюда еще подверстать и цивилизованные государства, половина из которых, наверное,
почти тоже федерации, а половина почти унитарные. Италию, Испанию интересно
посмотреть. Наверное, там выяснятся какие-то более общие закономерности.
В.Матвеев. На мой взгляд, термин «банкротство региона» некорректен.
Дело в том, что это не должно иметь касательства к населению регионов. Ведь
Конституция гарантировала право на достойную жизнь. Поэтому надо искать, мне
кажется, какой-то такой термин, который более точно выявляет ситуацию. Вопрос
такой. Два-три года назад обеспечение расходных полномочий с учетом трансфертов
достигало 30% потребностей. Как обстоит дело сейчас, и как динамика идет, в
2002 г. и дальше?
А.Лавров. Термина «банкротство» в программе нет и в официальных
документах нигде нет. Он используется как рабочий для того, чтобы нам не объяснять
режим внешнего финансового управления и т.д. Но, по сути, ведь это механизм
защиты населения от кредиторов. Ведь если арестованы, блокированы счета регионального
местного бюджета, это значит, что нельзя платить зарплату, нельзя платить пособия.
Мы такую ситуацию на самом деле реально имеем. Механизм банкротства, внешнего
финансового управления как раз и позволяет продолжать финансирование текущих
абсолютно неизбежных расходов и при этом начать рассчитываться с тем, у кого
вы взяли в долг по этой позиции. Здесь, конечно, масса всяких юридических проблем,
с которыми надо будет очень аккуратно обращаться.
А по поводу обеспеченности, я не очень понял, обеспеченности чего: общей суммы,
сколько бы надо нам денег для того, чтобы все профинансировать? Это невозможно
обсчитать. Нет таких понятий. Мы нормативно как бы считаем такие условные показатели,
выходим на тот же триллион рублей, какой у нас получается по доходам, но география
нам дает дефицит приличный, порядка 300 млрд. руб. Фонд трансфертов покрывает
их наполовину едва-едва. Но сами по себе эти расчеты носят крайне условный характер.
И вообще у нас любая пропорция, как бы средняя по стране к чему ведет? У нас
40% всех бюджетных налоговых доходов собирается в 5 субъектах Федерации, где
живет 15% населения. Значит, это тот же триллион доходов. Как он распределен?
В Москве живет 6% населения страны. Значит, в Москве бюджет должен быть какой?
60 млрд. руб., а на самом деле он 260 млрд. руб. Вот такой огромный всплеск
этого искажающего влияния и вносит то, что у нас средние по стране параметры,
эти пропорции очень плохо срабатывают, в том числе и особенно по дефициту региональных
бюджетов.
А.Климов. Алексей Михайлович, фактически к вашему ведомству в Президентском
весеннем послании было обращено пожелание, что не худо бы эту хорошую методику
закрепить законом. Когда нам ждать такой законопроект и делать ли его нам самим,
или вы это будете делать? Спасибо.
А.Лавров. Вы уже такой закон заполучили. Это закон о бюджете, где есть
приложение № 10, в котором изложены самые сущностные характеристики новой методики.
Пожалуйста, утвердите его, и это нам позволит двигаться дальше в сторону поправок
к Бюджетному кодексу. На самом деле надо просто заново написать главу 135, которая
будет посвящена трансфертам. Там будут изложены основные параметры, принципы
выравнивания по общебюджетной обеспеченности. И мы предполагаем такую конструкцию.
В Бюджетном кодексе написано, правда, что это должен быть отдельный закон, но
вряд ли это должен быть закон, набитый цифрами, формулами, как вы видите. Это
методика, невозможно его написать. Поэтому мы предлагаем абсолютно базовые постулаты
в Бюджетный кодекс в рамках ежегодного бюджетного процесса реализации этих постулатов
приложением к закону о бюджете. Техника счета, индекс налогового потенциала,
индекс бюджетных расходов — это методики, утвержденные правительством. Вот такая
триада, на наш взгляд, создает, с одной стороны, жесткость всей этой конструкции
и достаточную возможность адаптировать к целям бюджетной политики того или иного
бюджетного года с другой.
С.Смирнова. Алексей Михайлович, мой вопрос касается Федерального закона
о государственных минимальных социальных стандартах. Как вы знаете, Бюджетный
кодекс предполагает и предписывает правительству внести проект соответствующего
закона. Именно этот инструмент рассматривается как гарантия одинакового социального
обеспечения в области здравоохранения, образования и т.д. Однако правительство
упорно не желает вносить проект этого закона в Государственную Думу. Более того,
руководство Минфина считает, что минимальные стандарты не смогут служить базой
для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Что вы думаете по этому
вопросу?
А.Лавров. Государственные минимальные социальные стандарты, если они
будут приняты и обязательны к финансированию — это федеральный мандат, который
обрушит всю бюджетную систему. Если они на самом деле стандарты, которым мы
хотим следовать, денег ни в каком бюджете на них нет. Выровнять так, чтобы они
появились, возможно при одном условии: мы должны централизовать все ресурсы
на федеральном уровне. Есть расчеты, которые показывают, что если мы централизуем
85% налоговых доходов, мы можем всем субъектам Федерации гарантировать один
и тот же уровень бюджетной обеспеченности — от Ямало-Ненецкого округа до любой
республики, которая высокодотационна. И на этом уровне мы можем установить для
всех государственные минимальные социальные стандарты. Нужна ли нам такая централизация?
Я думаю, что она категорически исключена. А если их устанавливать на малом уровне,
это не будет стандарт. Все, что есть в действующей методике, носит рекомендательный
расчетный характер. Этим финансовым нормативам можно следовать тем, у кого есть
деньги. И можно не следовать тем, у кого их нет. При этом описание услуги, покупаемой
за бюджетные деньги, в виде, например, образовательного стандарта, протокола
лечения, такого рода реалий — это вещь, на мой взгляд, совершенно нужная, полезная,
но она адресована не межбюджетным отношениям, а отношениям «бюджет-поставщик
бюджетных услуг». То есть в формате описания стандартизации бюджетной услуги
такой закон, вероятно, нужен, но как инструмент межбюджетных отношений в лучшем
случае он бесполезен, а в худшем — вреден.
С.Смирнова. Я хочу подчеркнуть, Алексей Михайлович, что этот закон
необходим. Он создает четкие правила игры, одинаковые условия для всех субъектов
Российской Федерации. Я считаю, что поскольку сегодня государство не способно
обеспечить минимальные социальные стандарты в полном объеме, то пусть оно обеспечит
равный возможный уровень для всех субъектов Федерации. Например, в этом году — 20% от этих стандартов, а на будущий год — 40% и т.д. При этом такой принцип
будет одинаково работать для всех субъектов России. Тем более, Алексей Михайлович,
в Концепции реформирования межбюджетных отношений зафиксирован принцип распределения
финансовой помощи из ФФПР на основе «нормативов финансовых затрат на предоставление
государственных услуг в пределах минимальных государственных стандартов»,
что на практике не выполняется.
А.Лавров. Давайте проще сделаем. Попробуем отменить закон о ветеранах.
Как вы к этому отнесетесь? Это такой же социальный стандарт. Он никем не выполняется,
в отличие от стандарта образования, например, который хоть как-то пытаются выполнить.
Но нам говорят: даже и не пытайтесь, не будет этого. Поэтому как можно установить
этот стандарт на уровне 20%, 30%, как можно отказаться в явном виде, кто на
себя возьмет смелость? Все депутаты, все, кто критикует правительство, говорили,
что мы голосовали за поправки к закону о ветеранах. Вы, наверное, тоже голосовали
за него, кстати говоря. Голосовали? Голосовали. А где деньги регионы на это
возьмут? Где они возьмут деньги на зарплату? А мы говорим, давайте еще и стандарт
государственный примем по целому набору отраслей.
Л.Рокецкий. Я думаю, что вы не до конца поняли вопрос. Есть другие
случаи, когда те субъекты, которые доноры, как работают, так живут — лучше или
хуже. Но почему дотационные края и области имеют возможность, в отличие от других,
в том числе от Москвы, дотировать хлеб, продавать в 2 раза дешевле, делать бесплатным
проезд граждан в полумиллионных городах? Почему они имеют возможность делать
такие жесты, как губернаторская добавка к пенсии? И в то же время они получают
от вас, от Минфина, очень строгого и умного, эти дотации. Почему так получается?
Почему вы не озаботитесь, почему таких проверок нет? Вот в чем обида-то. А это
было во многих кавказских республиках. Казалось бы, Кузбасс, серьезный регион,
где все есть: и уголь, и сталь, и алюминий и т.д., но дотации, я думаю, где-то
4-5 млрд. руб. Было 2, было 3. Он дотационный, но у него самый дешевый хлеб
в Российской Федерации. В нем в большинстве городов бесплатный проезд. На каком
основании он это делает? Почему никто не видит, что это нарушение закона? Мне
обидно всегда было, казалось, что мой регион — донор, мне задают вопрос, почему
у нас хлеб, в самой богатой области, самый дорогой? Так лучше быть бедным, потому
что вы дадите и еще не смотрите, как мы используем эти деньги. Наверное, вы
это еще имеете в виду?
А.Лавров. Если речь идет о том, чтобы давать деньги на какие-то целевые
расходы и жестко их контролировать, то фонд софинансирования, как раз это и
есть инструмент именно для придания трансфертам целевого характера. И, наверное,
с учетом того, что вы сказали совершенно справедливо, нам туда нужно идти. Нам
нужно сокращать фонд финансовой поддержки как таковой, дотации общего покрытия,
и одновременно увеличивать целевые субвенции на образование, здравоохранение,
социальную защиту населения, привязывая их одновременно к качеству уровня предоставления
этих услуг. Для нас эта ситуация, вероятно, сейчас оправдана. Хотя в мировой
практике этот путь считается не очень эффективным, потому что считается, что
он подрывает, вмешивается в расходную политику субъектов федерации. Примеры,
которые приводились, скорее всего, связаны с тем, что мы, может быть, слишком
много выравниваем нецелевым образом. Нам нужно больше выравнивать целевым образом.
Что касается Кузбасса: в старой методике он получал 2,5% общего объема ФФПР.
Переход на новую методику привел к тому, что он год за годом идет все ниже и
ниже и дошел меньше чем до 1%. Страшно по этому поводу переживает, сделать
ничего не может и, мы надеемся, это вынуждает его отказываться от наиболее вопиющих
примеров нерациональной бюджетной политики. На самом деле, формально опять-таки,
бюджет Кемерово — банкрот: масса долгов, кредиторская задолженность по всем
позициям, в любой момент можно начинать внешнее финансовое управление.
В.Мокрый. Правильно сказал коллега по Госдуме, что методики никто просчитать
и пересчитать не может. Я прошу вас, Алексей Михайлович, объяснить, как можно
по вашим объективным методикам просчитать финансовую помощь на будущий 2002 г. Республике Тыва с численностью населения 300 тыс. чел. в размере 3 млрд. руб., в то время как бюджет города Тольятти с численностью 800 тыс. жителей — он донор в Самарской области и сама область донор в Российской Федерации —
составляет 3,5 млрд. руб. Можно не работать, жить одним трансфертом из Центра,
получить на весь год финансовую помощь, которая создает условия абсолютного
безразличия к стране, к условиям работы, исполнения и т.д.
А.Лавров. Если бы я знал, что мне придется обсуждать эту тему, я бы
с собой взял расчеты. Первое. В Тыве районный коэффициент к зарплате, если я
не ошибаюсь, составляет 1,4. Плюс надбавка по северным делам еще 0,4. Зарплата
в среднем выше в 2 раза, чем в Тольятти. Какой стандарт федеральный жилищно-коммунальный
в Тыве? Я думаю, не меньше чем в 3 раза выше, чем в Тольятти. Уровень цен, думаю,
тоже выше. Доля населения малообеспеченного, имеющего право на субсидии, я думаю,
намного выше. Доля детей, подозреваю, существенно выше. С учетом реальной бюджетной
обеспеченности, с учетом всех этих фактов, бюджетная обеспеченность Тывы составляет,
как вы видели из графика, 81% от среднероссийской.
С учетом тех же факторов давайте посчитаем Тольятти. Самарскую область возьмем
целиком. Бюджетная обеспеченность Самарской области 1,65 к среднероссийскому
уровню. При этом методика, как вы совершенно правильно сказали, условная. Потому
что мы с вами условились, что эту методику будем применять. Давайте условимся
о других правилах игры, другие цифры будут условными. Но коль уж мы о них условились,
давайте оставаться в рамках этих процедур. Давайте придумаем другие правила.
Стандарты — тоже игра, тоже условность. Вы не можете обсчитать, сколько нужно,
чтобы выучить одного ученика. Потому что учитель хочет у нас получать много.
Он действительно заслуживает этого. А сколько нужно тогда платить учителю, скажите,
пожалуйста?
В.Мокрый. Алексей Михайлович, тогда еще один вопрос. А учитывают ли
наши методики, все расчеты, уровень жизни, стоимость жизни в Тыве, в Тольятти
и в Москве?
А.Лавров. В Москве — да. У нас есть параметр: 25 продуктов питания
к среднероссийскому уровню, которые заложены в методике, это отражают. И Москва,
и Московская область: кстати говоря, Московская область именно в основном поэтому,
из-за высокого уровня цен, получает трансферты, хотя на самом деле по-хорошему
этот регион не дотационный. Конечно, в методике этот параметр в явном виде присутствует;
он и в неявном виде неоднократно возникает. Например, когда мы закладываем в
трансферт, сколько населения имеет право на адресные жилищные субсидии. Понятно,
что в Тыве почти все население, 50% населения имеет право на такие субсидии.
А в Тольятти — менее 5%.
Л.Рокецкий. Уважаемые коллеги, я столько лет критикую Минфин и правительство
по поводу бюджета и заявляю вам, что, мне кажется, я хорошо знаю, а остальные
не знают. Я возмущаюсь Минфином. Я всегда был в трехсторонних комиссиях согласования.
Вы знаете, что я в то же время восхищаюсь ими, когда они доказывают депутатам,
особенно в согласительных комиссиях, что правильно и что неправильно. Я вчера
целый день был в Госдуме. Мы все наседаем на них: надо денег на газопровод высокого
давления. Правильно, отвечает представитель Минэкономики, но это по закону нельзя.
Нет, дайте. Чтобы какой-то компромисс с нами и Минфином найти, он уступает.
Но я скажу, возмущаюсь ими целый год и восхищаюсь, когда они такие квалифицированные
ответы дают. Зачем ему на досрочный завоз, по его расчету, 2 млрд. руб.? Потому
что не на чем возить туда, нет столько людей-строителей. Он не использует более
800 тыс. руб. И каждый год сидит на этом и знает, что бы ему ни насчитали, сколько
ему надо, он знает. Они опытные люди. Их надо ругать, но и оберегать. Не знаю,
как это сформулировать, может быть, как в английском парламенте, что парламент
для того, чтобы ругать правительство, но парламент и для того, чтобы защищать
правительство. Одно и то же, да? И в то же время, снова скажу, мне не нравится
все это. Но восхищаюсь, когда вы защищаете бюджет. Спасибо.
А.Салмин. Спасибо, Леонид Юлианович. Я понял ваш призыв. А, еще вопрос,
а то я решил было, что мы сбережем докладчика, пригласив его попить кофе. Пожалуйста.
В.Исаков. Еще один маленький вопросик, связанный с идеей «один
налог — один бюджет» и «один мандат — один бюджет». Через наше
правовое управление идет весь поток законов, которые рассматривает Государственная
Дума, и мы по десяткам законов делаем замечания, что федеральные депутаты запустили
руку в чужой карман и командуют, принимая федеральные законы, реально бюджетами
субъектов Федерации. Все эти законы проходят спокойно. Примеров, замечаний десятки.
Я не помню ни одного примера, чтобы регион опротестовал такое решение в Конституционном
суде. Почему?
А.Лавров. А можно мне воспользоваться моментом и задать вопрос вам
как юристу: а это можно сделать? У нас ведь как написано: все, что принято Федеральным
законом, субъекты Федерации, насколько я понимаю, обязаны исполнять независимо
от того... В бюджетном кодексе есть какие-то намеки, что, мол, деньги на это
должна Федерация дать, но она же не дает. По-моему, это так.
Л.Рокецкий. По Конституции у нас субъекты Федерации сегодня достаточно
самостоятельны и в плане государственного строительства, и, безусловно, в плане
собственного бюджета. Я когда слушал вас, думал, как, собственно, логично: один
налог — один бюджет, один мандат — один бюджет. Постоянно нарушения. Ну, хоть
бы раз опротестовали в Конституционном суде. Почему не опротестовывают?
А.Лавров. Может быть, субъекты Федерации на это ответят. Я, честное
слово, не знаю. Я бы с удовольствием понаблюдал за процессом, допустим, «Тюменская
область против Правительства по Закону о ветеранах». Это было бы крайне
поучительно для всех и, может быть, тут на самом деле была бы реальная польза.
Мы со своей стороны можем предложить поправку в Бюджетный кодекс. Надеюсь, Дума
в будущем нас поддержит, когда мы все-таки выйдем о прямом запрете на принятие
федеральных законов, возлагающих дополнительные обязательства на нижестоящие
бюджеты без целевой финансовой помощи. У нас ведь как выкручивались? Писали:
учтено в межбюджетных отношениях. Я сам такие отписки сотнями пишу. Учтено в
трансфертах. Ну, что значит — учтено в трансфертах, если он покрывает дефицит
там на 50%. Это значит, не учтено в трансфертах. Поэтому нам нужно из трансфертов
категорически вычищать все федеральные мандаты и переводить их в фонд компенсаций,
а там уже сразу видно, кто за что отвечает. Я вас уверяю, не было бы фонда компенсаций,
в этом году вы бы, субъекты Федерации, имели размеры детских пособий как минимум
250 руб. и платили бы их из своих бюджетов. А когда такой вопрос был поставлен,
начали думать, кто будет платить. Федерация. Есть у нас деньги? У нас таких
денег нет. И мы сказали, давайте мы все-таки на 1 год сделаем передышку, оставим
70 руб. детские пособия. Логика начала работать. Принимать запрет на прямое
принятие такого рода мандатов. Но Конституционный суд — тоже, наверное, внес
бы в этот процесс полезный вклад.
А.Салмин. Спасибо, Алексей Михайлович. Если нет вопросов, хотя можно
было еще... Да, пожалуйста.
Т.Воробьева. Алексей Михайлович, я бы тоже хотела отметить несомненно
позитивные сдвиги в системе межбюджетных отношений. Вы предлагаете новые фонды,
новые методики и, в частности, фонд софинансирования расходов. Я знаю, что вы
уделяли методике много времени и в то же время столкнулись с каким-то трудностями,
которые вы не могли преодолеть. Скажите, пожалуйста, какие трудности возникли
у вас в расчете жилищных субсидий? Возможно, что вы выявили ошибку системного
характера во всей системе жилищно-коммунального хозяйства.
А.Лавров. Самая большая трудность для нас оказалась в том, что не идут
люди за субсидиями. Мы посчитали, вроде бы, если все оставить как есть, за субсидиями
должны прийти в этом году, 15 млрд. руб. эти субсидии стоят. Пришло почему-то
на 5 млрд. руб. Одно из двух. Наверное, мы очень сильно, по нашим расчетам получается
раза в 3, недооцениваем реальные доходы населения. В разных регионах по-разному,
но так получилось. И в итоге те 5 млрд. руб., которые мы заложили в виде целевой
помощи на выплату этих субсидий, и при среднем уровне софинансирования 20%,
мы боимся очень, что регионы не смогут их вычерпать в следующем году, потому
что а) не смогут соблюдать федеральные стандарты и б) если даже и смогут их
соблюдать, придет за субсидиями на самом деле гораздо меньше людей, чем требуется
для того, чтобы выбрать эту квоту. Если это случится, я думаю, это даст нам
хороший повод, чтобы перевести льготы ветеранам и т.д. в режим адресных жилищных
субсидий. Денег на это, оказывается, нужно не так уж и много. Во всяком случае,
намного меньше, чем, если я не ошибаюсь, 120 млрд. руб., в которые нам Минтруд
постоянно оценивает Закон о ветеранах. На самом деле жилищные льготы могут вполне
укладываться в реально существующие в федеральном бюджете 10–15 млрд. руб. Основная
сейчас трудность такая. Не знаем мы пока, как сработает этот новый механизм,
хотя методически, на наш взгляд, там проблем особых нет.
Т.Воробьева. Если вы оцениваете только субсидии, в 2000 г. субсидий
действительно было где-то около 3 млрд. руб. выплачено. По статистике этого
года, за полгода выплачено 2,4 млрд. руб., но всего будет 5 млрд. руб. в этом
году. Но вы рассматриваете только субсидии малоимущим гражданам, а на самом
же деле бюджеты платят еще и дотации. Тот стандарт, 80% платит население, что-то
советуют регионы и в конечном итоге утверждают муниципалитеты.
А.Лавров. Секунду. Дотации тут уже заложены в трансферт по полной программе.
Механизм софинансирования чем отличается? Мы поддерживаем, мы считаем эти расходы
оправданными. Их нужно увеличивать на субсидии. А дотации, извините, совсем
наоборот, их нужно постепенно сокращать. Более того, через год мы скажем так:
100%. Вообще говоря, финансирование ЖКХ, если уж по большому счету, это только
финансирование целевое, адресное, социальная помощь населению, которое за эти
ЖКХ платить не будет. И все. Весь процесс реформ с бюджетной точки зрения —
это болезненный развод бюджетной сферы от сферы ЖКХ. Не скоро, наверное, это
произойдет. Поэтому нельзя нам дотации поощрять. Тогда у нас у всех будут дотации
большие, вместо того, чтобы были адресные субсидии населению.
Т.Воробьева. Но пока есть стандарт 80%...
А.Лавров. Он в трансферте учтен. Видите, опять отвечаю: учтено в трансферте.
С.Рябухин. У меня, Алексей Михайлович, вот какой вопрос. По первому
полугодию 2001 г. сложилась следующая пропорция — доля доходов федерального
бюджета в доходах консолидированного бюджета страны составила 58,1%, приблизительно
такая же тенденция заложена и в проекте бюджета 2002 г. При этом объем финансовой
помощи регионам увеличивается до 245 млрд. руб. А с учетом предложений Счетной
палаты, поправки Счетной палаты, принятой правительством — это дополнительных
15 млрд. руб., то есть всего 260 млрд. руб. И мы благодарны за такую реакцию
правительства на заключение Счетной палаты. В то же время получается асимметрия
в межбюджетных отношениях, которая, понятно, приводит к критической ситуации,
когда около 20 субъектов Федерации просто не в состоянии будут исполнять федеральные
мандаты по социальным обязательствам. И в этой связи вопрос. Правительство в
этом году разработало, на мой взгляд, очень прогрессивный, очень правильный
с точки зрения бюджетного федерализма документ — Программу развития бюджетного
федерализма. Очень хороший, цивилизованный документ — и в то же время правительство
вносит в Государственную Думу, в Федеральное Собрание бюджет, который явно противоречит
этому постановлению правительства, великолепному постановлению. Что здесь? Это
как могло произойти? Это первый вопрос.
И второй вопрос. Он частный, но касается большого количества регионов, очень
многих. И, во всяком случае, Кудрину и Христенко на трехсторонних комиссиях
я об этом говорил. Это, если можно так выразиться, скелет в шкафу — долги федерального
бюджета по трансфертам по 1998–1999 гг. Как вы помните, 15,3 млрд. руб. долгов
остались с 1999 г. Бюджет 2000 г. учел погашение лишь в объеме 8,3 млрд. руб.,
а 7 млрд. руб. зависли в связи с тем, что была утверждена и применена в 2000 г. новая методология межбюджетных отношений. Не кажется ли вам, что надо в бюджете
2002 г., хотя бы в текстовой части, прописать один из вариантов реагирования
на этот долг прошлых лет? Либо считать его утратившим силу — надо записать.
Вы это должны инициировать, а не ставить в неловкое положение Государственную
Думу и Федеральное Собрание. Либо предусмотреть в 21-м разделе погашение этого
долга. Ведь речь идет о средствах, которые не получили 72 региона. А если учесть,
что половина из этих регионов должны федеральному бюджету, можно было бы ополовинить,
встречные расчеты провести на 3,5 млрд. руб. Но многие субъекты Федерации боятся
подавать голос или протестовать. Тут вопрос прозвучал, а была ли практика судебная?
Да как с вами судиться, когда практика межбюджетных отношений такая, что вы
кран прикроете и весь суд на этом закончится! Вот вернулась у меня инспекторская
бригада из Мурманска. Я спрашивал губернатора — ты же недополучил? Почему? Он
говорит: я не могу — 98 млн. руб. осталось недополученных средств. Минфин не
предоставил по 1999 г. Он не может сейчас предъявить какие-то претензии в исковом
порядке. Понятно, что для него это будет иметь последствия неприятные.
А.Лавров. Я не очень понимаю, почему регионы боятся Минфин. То, что
записано в законе о бюджете по трансфертам и по другим видам помощи, мы обязаны
перечислить и приостановить даже не можем, отсрочить на какой-то там период.
Нельзя это уже сделать. Это было возможно раньше, но сейчас это сделать нельзя.
Поэтому смелее нужно обращаться к Минфину, если есть долги. Но вот этот долг
Минфин не признает. Он возник действительно при переходе от старой методологии,
когда за каждым регионом вообще не было записи, сколько ему надо трансфертов.
Была доля, а доля считалась от того, сколько налогов соберет федеральный бюджет.
Собрал меньше — получили все меньше, собрал больше — получили все больше. При
переходе возник сбой в размере полутора, если я не ошибаюсь, или одного месяца,
который у нас тянется. Официально Минфин этот долг не признает. Вы эту ситуацию
прекрасно знаете. Это не долг Минфина перед субъектами.
Что касается зачета, этого делать не надо. Это значит, что наберут снова долгов
перед Федерацией и будут ждать следующего зачета. Никаких зачетов встречных
обязательств в принципе в бюджетной системе, на мой взгляд, не должно существовать,
поскольку это просто подрывает любой смысл в дисциплине. Ведь все тогда будут
стремиться набрать ссуд, а потом сказать: вы знаете, давайте их где-нибудь там
зачтем. По-моему этого не следует делать при рациональной бюджетной политике.
А что касается того, что бюджет противоречит я уже высказывал. Я считаю, что
как раз не противоречит. 41% у нас получилось сейчас и остается на перспективу.
И, слава Богу, хоть бы за 40% удержаться. Что будет, если налог с продаж отменим,
мне даже и думать не хочется. Мы сразу там свалимся еще ниже. Удержаться бы
на 40% и при этом все-таки эти фонды, отмена мандатов, расширение налоговых
полномочий и т.д. Так бюджет с этой точки зрения абсолютно логичен. И, может
быть, я не очень понимаю вопрос: в чем тогда вы видите противоречие того, что
написано в программе, и того, что написано в законе?
С.Рябухин. Потому что 48 статья Бюджетного кодекса определяет 50%
на 50%.
А.Лавров. Но это же Бюджетный кодекс, а не программа. В программе нет
этого тезиса.
С.Рябухин. А программа развивает как раз 48 статью Бюджетного кодекса.
А.Лавров. Там ничего не сказано об этом. Там ничего не написано. Наоборот,
в более ранних версиях мы писали, что нужно отменить 50% на 50% и любую норму,
хоть 90% на 10%, нужно отменить. А 50% на 50%, вы знаете, мы ее, если не
ошибаюсь, третий год приостанавливаем законом о бюджете. Потому что ее нельзя
выполнить. Вообще можно выполнить, отдать регионам 50%. И тогда и фонд финансовой
поддержки упадет, и фонда компенсаций не останется. Что же, мы будем опять в
20 регионах платить детские пособия, а в остальных не платить? А зарплату как
повышать? Нельзя сделать эту вещь по крайней мере до того, как будет решен вопрос
с нефинансированными федеральными мандатами.
А.Салмин. Спасибо, Алексей Михайлович. Вопросов, по-моему, нет, но
вопросы можно будет задавать и после перерыва на кофе. Я еще раз вас благодарю
за превосходное выступление. И специальная благодарность за очень оптимистичную
декларацию о том, что Российская Федерация в XXI веке будет лидером. Знаете,
а то мы здесь с утра все больше о ценах на нефть говорили и тем друг друга огорчали.
Спасибо. Минут 15, я думаю, мы можем посвятить кофе.
Содержание
|
