ЗАСЕДАНИЕ II:
«ОСНОВНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ РАЗВИТИЯ»
суббота, 17 ноября
Председательствует А.Салмин
А.Салмин. Коллеги, мы прервали нашу предобеденную дискуссию если не на
щемящей, то на весьма высокой ноте. И сейчас есть возможность продолжить ее после,
действительно, крайне интересных выступлений Леонида Юлиановича Рокецкого и Виктора
Имантовича Алксниса. Я думаю, есть возможность и ответить на эти выступления и,
может быть, как-то прокомментировать их, поделиться своим опытом в регионах. Именно
опытом того, как реально действуют эти самые межбюджетные отношения или «бюджетный
федерализм», который, как я понимаю, большинство присутствующих согласилось
здесь взять в кавычки. Пожалуйста, если есть какие-то замечания... Только, пожалуйста,
представляйтесь, поскольку идет запись.
 В.Коптев-Дворников
В.Коптев-Дворников. Я бы хотел вернуться к теме финансовой значимости
новых структур, которые были созданы в федеральных округах. И тут мой коллега
депутат Шаклеин озвучил тезис о том, что в советское время управление и, соответственно,
влияние Центра на регионы осуществлялось по нескольким каналам. С его точки
зрения, логично было бы восстановление такой системы власти полпредов. Одной
из таких базовых линий управления была Коммунистическая партия, которая пронизывала
насквозь все общество вплоть до самых далеких районов Центральной Азии, которые
всегда плохо управлялись из Центра. И мне кажется, что некую аналогию можно
сегодня провести между институтом полпредов и соответственно аппаратом КПСС,
который существовал раньше. Потому что эти органы федеральной власти получили
значение исключительно политическое, по крайней мере, на первых порах. Приведение
в соответствие законодательства — это была политическая акция, чтобы унифицировать
не соответствующие федеральным законам региональные сепаратистские или просто
специфические законы. Естественно, эта структура постепенно приобретает все
больше и больше политических функций. Мы видим, что почти во всех округах это
те силы, которые доводят позицию Президента и близких к нему структур до избирателей,
указывая, за кого нужно голосовать в соответствующем регионе: за президента
ли республики, губернатора ли области, Главу администрации города или района.
И, соответственно, как любая политическая сила, полпреды являются как бы отражением
политической партии власти и тянутся, в том числе, и к финансовым рычагам.
Я не согласен с г-ном Федоровым, который сказал, что Южный федеральный округ
занимается только политикой. Наоборот, это и есть тот округ, который добился
утверждения федеральной инвестиционной программы «Юг». По-моему, на
40 млрд. долл. или на какую-то такую сопоставимую сумму. Это единственная программа,
представленная полпредом, утвержденная официально правительством. Поэтому даже
такой важный человек, как генерал Казанцев, непосредственно занимается экономикой,
видит этот регион как единое целое и представляет свою концепцию его развития.
И здесь получается, что мы уже имеем дело даже не с субъектами Федерации, а
с федеральными округами как субъектами хозяйствования.
Я бы хотел еще добавить одну ремарку по поводу выступления г-на Делягина,
который сказал, что все эти неправильные расчеты в отношении Центра и субъектов
Федерации утверждаются парламентом без каких-либо проблем, без каких-либо серьезных
обсуждений, и даже бюджет и само исполнение его не интересует парламент и не
обсуждается. Почему это происходит? У нас сегодня есть три государственных органа
власти или влияния, как хотите их называйте, которые представляют исключительно
регионы. Это Государственная Дума, Совет Федерации и Госсовет. Каждый из них
имеет свой статус, но в принципе это те органы, которые должны лоббировать или
интересы конкретных регионов, если говорить о сенаторах, или интересы конкретные
избирателей или политических партий в регионах, если мы говорим о депутатах.
Но есть и губернаторы, которые отвечают за текущую организацию этого самого
бюджета. Все эти органы сегодня полностью потеряли свою независимую позицию.
И здесь отчасти есть вина федерального Центра, связанная с тем самым ощущением
страха или контроля, который навязывался в первые месяцы прихода к власти нового
Президента (может, даже до того, как он пришел к власти). Кстати, это ощущение
оказалось полной фикцией. Ясно, что Президент сегодня идет по абсолютно конституционному
демократическому пути, а мы, его союзники или оппоненты в органах власти, по-прежнему
живем реалиями того самого момента, когда происходили конфликты с НТВ или другие
подобные вещи.
Мне кажется очень символичным говорить эти слова именно в этом зале, потому
что именно здесь была заложена та бомба, которая подорвала самостоятельность
Государственной Думы этого созыва. Здесь, в этом зале создавалась фракция «Единство»
при непосредственном участии определенных чиновников сверху, и здесь была создана
та атмосфера страха, которая стала распространяться по Государственной Думе
и сейчас это привело к тому, что пропрезидентское большинство очень часто оказывается
в тисках выбора, что нужно сделать: проголосовать безоговорочно за позицию правительства,
которое не всегда объективно по отношению, допустим, к тем же самым регионам,
или реализовать просьбу своих избирателей, потому что многие из них одномандатники
и могут быть не переизбраны, если их голосование пойдет в ущерб их региону.
И здесь, конечно, каждый выбирает по-своему, что делать: и правительство не
настолько плохо, и депутаты не настолько несамостоятельны. Но в целом действительно
получается, что большой дискуссии между правительством и Думой не получается
именно потому, что большинство в Думу было созвано не на основе экономической
поддержки правительства и его реформ, а именно на основе политической целесообразности
поддержки Президента, который сегодня реализует свою политику через правительство.
Надо сказать, что есть фракции, которые не всегда думают так, как думает большинство.
В частности, моя фракция «Союз правых сил». Мы в целом поддерживаем
Президента и особенно правительство во всех экономических начинаниях, но оказываемся
часто гораздо более социальной фракцией, которая голосует за большее количество
социальных законов, чем та самая партия власти, которая, казалось бы, должна
была сегодня защищать наших избирателей.
И последнее, что я хотел сказать по поводу соотношения бюджетов Федерации
и регионов. Мне кажется, нам было бы очень полезно посмотреть сейчас в сторону
Западной Европы и того формирования, которое сейчас образуется на месте Западной
Европы в виде Европейского Союза. Практически это станет единым государством,
потому что главный признак государства — это единая валюта. Одна из главных
составляющих нынешнего европейского строительства называется «Европа для
регионов или Европа регионов». То есть, еще только создавая первичные органы
общего конфедеративного управления на уровне Брюсселя, европейские чиновники
сразу начинают думать не о том, какой будет статус у той или иной страны, которая
участвует в этом процессе, что само по себе естественно. Они начинают опускаться
до уровня регионов, отдельных маленьких народов, даже отдельных национальных
общин, и для каждой из этих общин продумывают отдельный бюджет и отдельные культурные
программы. И здесь, мне кажется, России как стране и многонациональной, и многоконфессиональной,
и пространственно протяженной очень полезно использовать европейский опыт. Спасибо.
А.Салмин. Спасибо, Владимир Евгеньевич. Вообще чего только не случалось
в этом самом зале за последние 10 лет. Я, например, помню, как в апреле мы почти
в том же составе собирались здесь и обсуждали, между прочим, эти самые незадолго
до этого соз-данные федеральные округа. И должен заметить, что сейчас мы обсуждаем
проблему гораздо конкретнее. Тогда разброс прогнозов был гораздо большим: от
краха, неминучего развала России до превращения округов в реальные суперрегионы
в самой близкой перспективе. На самом деле, как мы видим, пошло все по такому
какому-то третьему сценарию. Вот только по какому... Пожалуйста.
В.Исаков
В.Исаков. Я хотел бы затронуть тему участия федеральных округов в бюджетном
процессе. В одном из выступлений была высказана озабоченность, что федеральные
округа не наделены бюджетными полномочиями и, следовательно, не имеют важнейшего
рычага для осуществления своих управленческих функций. Я бы сказал, что и слава
Богу, что они этого рычага не имеют. Потому что если бы они такой рычаг получили,
это бы дезорганизовало и так не очень хорошо организованную, как уже здесь констатировалось,
бюджетную систему и привело бы ее в состояние хаоса. Потому что появился бы
еще один центр, поведение которого непрогнозируемо, потому что никакой реальной
ответственности за положение в регионах округа в настоящее время не несут. И
как бы они орудовали этим финансовым рычагом, в каких целях, в каких интересах — предсказать очень сложно.
Год назад Приморский федеральный округ провел деловую игру как раз по этой
проблеме, проблеме субъектности федеральных округов и перспектив их движения.
Округа изначально действительно создавались как механизм реализации компетенций
Президента. И, по свидетельству Сергея Кириенко, на встречах со своими представителями
примерно раз в месяц Президент не устает повторять им: не лезьте в компетенцию
регионов, не лезьте в компетенцию субъектов Федерации. Вы мои представители,
ваша задача помогать реализации полномочий Президента.
Таков как бы стартовый уровень, с которого эти федеральные округа стартовали.
А дальше, с моей точки зрения, возможны несколько траекторий их развития. Одна
из них — деградация федеральных округов, превращение их в приемные Президента
по работе с жалобами и обращениями трудящихся.
Второй вариант развития — это превращение округов в полноценный орган управления,
обретение самостоятельной субъектности в системе государственной власти. И главные
события идут по этому второму пути. Потому что, не очень афишируя это обстоятельство,
практически все федеральные структуры создают свои представительства, свои подразделения
на уровне федеральных округов. То есть реально федеральные округа постепенно
наполняются определенным управленческим содержанием. Хотя, я согласен с Леонидом
Юлиановичем, в ряде случаев это носит искусственный характер, то есть без него
обходились и могли обойтись, но раз надо, то выделяем в ведение федеральных
округов такую-то группу задач.
Как события могут развиваться дальше? Дальше встает вопрос о легализации этого
уровня управления, о придании ему не только реального влияния в государственном
управлении, но и определенного правового статуса. И вот здесь, я согласен, ситуация
зависла. Потому что даже в тех законах, которых ждут и где прописаны различные
аспекты государственного управления, округа по каким-то причинам не отражаются.
И это создает ситуацию неопределенности: то ли Президент хочет сохранить эти
округа, то ли не хочет их в конечном итоге иметь. То есть какая-то как бы пауза
возникла непонятно для чего: то ли для размышления, то ли для обретения концепции
этих округов.
Ситуация дальше может развиваться следующим образом. Егор Строев очень любит
открывать Конституцию и говорить своим оппонентам: найди себя в Конституции.
Вот, когда мы открываем Конституцию, мы никаких округов там не видим. Нет там
округов сегодня. Естественно, нет никаких конституционных оснований для их вмешательства
в государственную жизнь. Как они будут конституироваться и должны ли они вообще
конституироваться? Самое опасное — это конституирование округов через механизм
Конституционного собрания. Здесь уже предлагалось в косвенной форме, мол, собрать
Конституционное собрание и ввести округа в Конституцию. Ничего более опасного,
на мой взгляд, для России нет, чем Конституционное собрание. Потому что это
будет столкновение в очень непростых условиях политических элит. Это, по сути,
будет повторение первых съездов, но в условиях, когда государство ослабло, когда
никто никого не боится и никто никого не уважает. Это игра на непредсказуемой
площадке, где нет никаких правил, с непредсказуемым исходом. Вот что такое Конституционное
собрание. Его можно собирать в двух случаях. Во-первых, для того чтобы федеральная
власть ликвидировала Федерацию и оформила Россию как централизованное государство.
И во-вторых, чтобы оформить распад Федерации и превращение России в конфедеративное
государство.
С моей точки зрения, конечно, проблема конституирования и обретения права
субъектности федеральными округами назрела. Но для решения этой задачи опираться
надо на действующую конституционную власть и существующие конституционные структуры.
Пытаться изобрести для этих целей что-то новое — значит устроить грандиозный
кризис с непредсказуемыми последствиями. Опасность в том, чтобы попытаться получить
результат значительно быстрее, чем он созреет экономически и социально.
А.Салмин. Спасибо, Владимир Борисович. Прежде чем дать слово Михаилу
Геннадьевичу Делягину, не удержусь от реплики, основанной на собственном опыте.
У меня такое ощущение, что, помимо прочего, округа начали жить какой-то своей
собственной жизнью, не логической, а органической. Их руководство уже не просто
выполняет или пытается выполнять или не выполнять какие-то возложенные на него
функции, а придумывают их. Причем каждый руководитель — на свой лад. Общественные
приемные, которые создаются под эгидой представителя Президента в федеральном
округе, берут на себя иногда неожиданные функции. Трудно даже представить какие,
иногда, впрочем — полезные. Скажем, создаются комиссии по пересмотру топонимической
политики и т.д. Совершенно невозможно предсказать, честно говоря, как мне кажется,
что будет происходить в этом отношении в обозримом будущем. Действие общего
закона развития бюрократии усугубляется у нас одним обстоятельством. В России
в отсутствие нормальной, давно сложившейся предсказуемой — потому что давно
сложилась — партийной системы всякая складка политической местности, всякая
политическая кочка превращается в такую позицию, куда самые разные люди приходят
для того, чтобы оппонировать каким-то другим политическим вершинам, Джомолунгмам,
Воробьевым горам, другим кочкам и т.д.
М.Делягин. Я хотел внести статистическую справочку по поводу того,
почему государство и законодательные органы не начинают законодательно обеспечивать
существование федеральных округов. Дело в том, что это слишком большая и сложная
задача, за нее просто страшно браться. Для того чтобы полпред Президента в федеральном
округе действовал на основании закона, чтобы он был легитимным, нужно внести
в действующее законодательство, по минимальным оценкам юристов, полторы тысячи
дополнений. Причем эти поправки носят не технический, а качественный характер.
Это не добавить новое слово в закон. Например, в органах правопорядка есть центральное
федеральное МВД, есть региональные ведомства в субъектах, есть милиция в регионах
и вдруг между ними оказывается полпред. И вот нужно прописать взаимодействие
этого полпреда со всей этой уже отлаженной системой, у которой есть свои интересы,
свои сдержки, свои противовесы.
Л.Рокецкий. На самом деле все это уже есть. При полпредах имеются руководители
федеральных окружных ведомств, которые, начиная с полпредов, имеют какой-то
статус и в министерствах.
М.Делягин. Совершенно верно, эта система есть при всех абсолютно ведомствах:
наверное, хорошо, что она есть, но она существует на основании ведомственных
нормативных актов или на основании соглашений и в очень незначительной степени
на основании закона. Например, милиция действует на основе закона о милиции.
В этот закон, по-моему, еще соответствующие поправки не внесены. И так все остальные
органы. Спасибо.
А.Климов. Буквально накануне нашего семинара появились монографии по
проблемам федерализма. Автор одной из них, кстати, советник Конституционного
суда России, утверждает, что разного рода словосочетания типа «бюджетный
федерализм» вообще не имеют права на жизнь: бюджетный федерализм, спортивный
федерализм, культурный федерализм и т.д. Другими словами, есть Федерация, есть
какие-то принципы федеративного государства, и точка. А далее есть экономика,
политика, культура, наука, которые существуют совершенно отдельно. Это к тому,
что даже сам вопрос, сформулированный в заголовке, уже подвергается сомнению
теоретиками, изучающими эту проблему.
Я бы хотел перейти к вещам достаточно прикладным. И здесь, мне кажется, следует
обратить внимание на два аспекта: психологический и сугубо экономический. Психологический
аспект, на мой взгляд, проявляется в том, о чем в свое время достаточно мудро
было сказано. Помните, когда мы говорили, какую бы партию ни делали, все время
получается КПСС. Так вот, как бы ни пытались отстроить наше государство на принципах
некоего согласия между регионами и Центром, все время получается цивилизованное
плановое управление типа Госплана, и вся структура, как бы она ни была прописана
в Конституции, все время так и тянет всех создавать структуру, которая была
в Советском Союзе. За примерами далеко ходить не надо. Как раз в апреле нынешнего
года, когда мы здесь собирались и обсуждали вопросы местного самоуправления,
я предложил открыть Конституцию и прочесть, что там написано на этот счет. Оказывается,
что налоги местное самоуправление устанавливает самостоятельно. Представим себе,
что в некоем районе некоего автономного округа глава района решит самостоятельно
установить какие-то налоги. Его в лучшем случае покритикуют в газете (для него
в лучшем случае), а в худшем — там есть система целая: отстранить от занимаемой
долж-ности, посадить и т.д. Хотя он выполнит свое конституционное право, не
меньшее, с точки зрения Конституции, чем право Президента назначать министра.
В этом смысле Конституция не может действовать выборочно. Этот вопрос не нашел
разрешения. Я тогда утверждал, или пытался утверждать, что в этом смысле бюджетный
кодекс является антиконституционным документом. Мне говорили, что Федерация
вправе устанавливать налоги. Да, вправе, но какие? Федеральные. Так написано
в Конституции. А далее она определяет лишь принципы налогообложения. Но принципы
налогообложения и конкретный налог с его названием, процентной ставкой и т.д. — это, простите, разные вещи. Так вот у нас все так называемые рыночные законы
тяготеют стать законами прямого действия.
Пример из другой области. Мы вновь имеем дело с поправками в избирательное
законодательство. И смею вас уверить, что в недалеком будущем областям, краям,
республикам не нужны будут собственные законы по выборам кого бы то ни было,
потому что все будет написано г-ном Вишняковым от А до Я. И так же происходит
у нас в экономике в этом самом бюджетном процессе.
Так вот, этот психологизм существует как сверху — в виде желания все построить
в один ряд и определить все сразу, что бы ни было написано в Конституции или
законе, — так и снизу. Привожу свежий пример. Не так давно я был в своем избирательном
округе. Как раз случилось, что была большая распутица, а после этого ударили
сильные морозы. Дело происходило на Севере. И как вы понимаете, дороги, которые
имеют не асфальтовое покрытие, а обычные российские дороги, — они перестали
быть проходимыми даже для вездеходов. И есть отрезки в 200-300 метров, которые
блокируют вообще все движение к населенным пунктам. Я был в одном таком населенном
пункте. И мне товарищи местные говорят: вот, Андрей Аркадьевич, вы там сидите
в Думе, о чем-то таком думаете. Вы нам недодали средств соответственно на дорожное
содержание, не приехали такие-то разные организации, вовремя эту дорогу не разровняли
на этом участке в 400 метров, теперь мы не можем ни «скорую» провести,
ни милиционера прислать, ничего не можем, жизнь останавливается. И они уже на
эту тему, якобы, чуть ли не Путину письмо послали. Я их спрашиваю: а сколько,
простите, в вашем населенном пункте мужиков? Выясняется, что их 400 человек.
На 400 метров дороги... Каждому по лопате. Понимаете. Дорога упирается в этот
населенный пункт, дальше никуда не идет. То есть, если бы думали не о том, как
кого-то попросить приехать им помочь, а о том, что у них есть проблемы, которые
им надо решить, они бы взяли по лопате и через час проблемы бы не было. Потому
что надо сначала в проект бюджета все это записать, внести, просчитать. Я, конечно,
немножечко утрирую, но смысл предельно простой: до тех пор, пока психологически
внизу будут ждать ценных указаний и средств на их исполнение, а вверху будут
думать, что без их ценных указаний ничего не произойдет внизу, наша огромная
страна будет находиться в стопоре, в котором она находится достаточно долго.
Кроме психологической составляющей, есть еще один аспект, о котором сегодня,
на мой взгляд, не было сказано. Он связан с сугубо экономическими процессами.
И мы не должны забывать, что у нас бюджетные траты, как и любые другие экономические
траты, могут быть подразделены на два больших направления: это вложения инвестиционного
типа, капитального, единовременного характера и текущие потребности. Сегодня
существующая система достаточно своеобразно распределяет средства как между
двумя этими типами трат, так и внутри этих типов трат. Привожу простой пример.
С одной стороны, власть утверждает, что страна в разрухе, что инфраструктуры,
соответствующей современному обществу, нет, что износ фондов гигантский. С другой
стороны, на инвестиционные цели в федеральном бюджете выделяется смехотворная
величина, которая даже меньше, чем средства на международное сотрудничество.
Согласитесь, что сотрудничать скоро будет просто не на чем. Все закончится.
И при этом вбрасывается тезис о якобы рыночном характере этого бюджета. Что
абсолютно не соответствует поведению ни одной современной рыночной страны.
Далее. Сами по себе эти средства инвестиционного, будем говорить, характера
тоже распределяются достаточно своеобразным способом, потому что явно они не
решают ни одной из двух важнейших задач. Они не стимулируют развития производства
той или иной территории и не дают возможности нормально подниматься социальной
инфраструктуре. Это тоже нетрудно доказать, посмотрев, как они распределяются.
Попытка ввести сюда хоть какую-то объективную законодательную основу встречает
жесткое сопротивление, что было видно на примере принятого в первом чтении законопроекта
об основе федеральной поддержки депрессивных территорий. Дума, к моему величайшему
удивлению и радости, поддержала законопроект в 327 голосов при абсолютно отрицательном
заключении правительства, и из президентской ложи также г-н Котенков не рекомендовал
этого делать. Но, тем не менее, это было сделано. Поскольку это вопрос сугубо
прикладной, я думаю, здесь сработала корпоративная солидарность, и люди сказали:
да, в этом направлении надо думать. Вот значение этого шага.
И текущие потребности, о которых я тоже говорил, на финансирование текущих
потребностей, очевидно, должны быть некие другие принципы. Здесь, очевидно,
во главе угла должно стоять то, что Конституция одинаково действует в Калининграде,
на Дальнем Востоке и в Москве. И в этом смысле текущие потребности человека,
которые должны покрываться из бюджета, должны покрываться с учетом, безусловно,
особенностей этих территорий, но регулярно каждый месяц, каждый квартал и каждый
год. В этом плане разница в распределении тех и других средств совершенно очевидна.
Мне бы хотелось, чтобы наши уважаемые ученые, специалисты, эксперты тоже в
этом направлении высказали свои суждения. Спасибо.
Содержание
|
