ЗАСЕДАНИЕ I:
«ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ»
суббота, 17 ноября
Председательствует А.Федоров
 Продолжение заседания
В.Исаков. Алексей Михайлович, два вопроса, если позволите. Когда приезжаешь
в какой-нибудь особенно бедный регион и спрашиваешь, почему вы так плохо живете,
они говорят: посмотрите, какие крохи мы получаем в распоряжение, так еще и связаны
по рукам и ногам. Когда аналогичный вопрос задаешь в федеральном Центре: я понимаю,
что вы не можете регионы озолотить, что ваши возможности ограничены, но почему
вы им не дадите свободу в распоряжении теми крохами, которые даете. И слышишь
в ответ: да они ж ничего не могут, они ничего не умеют, да все ж будет растащено…
Получается какой-то замкнутый круг. Можно ли, с вашей точки зрения, как-то этот
круг разорвать цивилизованным путем, не дожидаясь того пожара, который уничтожит
всю бюджетную систему, и из пепла будет воссоздаваться что-то совершенно новое.
Это первый вопрос.
Второй вопрос. У вас колоссальный политический опыт. Вы встречались с чиновниками
и на региональном, и на федеральном уровне. Скажите, пожалуйста, на ваш взгляд,
действительно ли те чиновники, которые выступают от имени государства и проводят
федеральную политику, на порядок умнее, грамотнее, культурнее и образованнее
своих коллег в регионах, которые вынуждены им подчиняться?
А.Салмин. Спасибо. Хорошие вопросы. Можно ли разорвать круг? Я думаю,
что можно и нужно и разорвать, и трансформировать его во что-то другое. Однако
императив — это одно, а прогноз — другое. Если бы мы взялись прогнозировать,
думаю, этот процесс оказался бы очень длительным. Вероятно, измеряемым годами
и даже десятилетиями. И к реформам надо относиться очень осторожно и, по возможности,
ломать как можно меньше несовершенных, но жизнеспособных форм ради совершенных
абстракций. У нас в России был уникальный опыт передачи некоторых важных функций
государства и ресурсов «на места» — земству. Проблема в том, что этот
опыт сегодня нелегко использовать, а не в нашей неопытности самой по себе. Уникальное
для нас в опыте земства — не конкретные его формы. Как раз они (в том числе
объем полномочий, способы формирования и др.) — небесспорны и никогда бесспорными
не были. Уникальна продолжительность реформ, рассчитанных на десятилетия и проводившихся
на протяжении трех царствований — при всех колебаниях, отступлениях и т.д.
Такое было возможно благодаря существованию в России сильной легитимной власти,
которая оказалась в тот период (но, увы, не раньше и не позже) способной, говоря
на сегодняшнем языке, мобилизовать тогдашнюю политическую элиту на выполнение
ряда стратегических проектов, в том числе военной, судебной и земской реформ.
Сегодня у нас невозможно воспроизведение тех условий, верховная власть относительно
слаба, даже когда популярна, ее очень быстро начинает «одомашнивать»
в своих интересах бюрократия всех уровней, делящая ресурсы между собой отнюдь
не всегда на основе императива общего (национального, регионального, местного)
блага. Сегодня искомый «архимедов рычаг» — твердое убеждение политической
элиты в необходимости для нее самой — и для России, ее регионов и мест, особенно
в условиях глобализации — разумной, рассчитанной на длительную перспективу,
субсидиаристской реформы. Откуда берутся такие элиты — другой, специальный вопрос,
не для сегодняшней дискуссии. Однако без такого убеждения, позволяющего умело
справляться с превратностями политической конъюнктуры, и без такой элиты реформы
не будет.
И второй вопрос, о чиновниках. Положа руку на сердце, должен сказать, что
у меня очень пестрые впечатления, т.е. раз на раз, что называется, не приходится.
Во всяком случае, точно не могу сказать однозначно, что на федеральном уровне
собрались исключительно умные, порядочные, благородные чиновники, способные
предвидеть события, способные к стратегическому планированию, а в регионах — люди, у которых все эти качества отсутствуют, зато присутствует масса предосудительных
качеств. Но и утверждение противоположного свойства не было бы правдой. Хотя,
конечно, некоторая разница чувствуется. Региональное чиновничество в целом всегда
отличалось от столичного некоторым дефицитом лоска, однако и это характерное
отличие в последнее время исчезает. Все много ездят по миру, а отнюдь не ходят
по миру. В конце концов, Центр и провинции — система сообщающихся сосудов, по
крайней мере, большинство столичных чиновников — бывшие провинциалы. И если
один из возможных подтекстов вопроса связан с особыми региональными режимами,
отличающимися, как известно, от федерального, то, думаю, проблема здесь главным
образом не в социологических особенностях чиновничества, а в сравнительных макрополитических
характеристиках двух типов организации власти. Федеральное чиновничество, в
силу общей концентрации власти в столице при ее большей децентрализации и фрагментации
здесь, менее способно вступать в «нерушимые» взаимообязывающие союзы
с верховной властью данного уровня и доминирующими на этом уровне олигархами,
в том числе контролирующими СМИ. В борьбе за влияние на федеральную власть конкурируют
те же региональные элиты, что ведет к более активной ее ротации. Федеральная
элита чаще «оглядывается» на Запад. В столице у человека больше возможностей
выбирать между чиновничьей карьерой и какой-то другой, и потеря чиновничьего
статуса — не всегда катастрофа. В регионах с этим немножко сложнее. Я думаю,
что дифференциация чиновничьих страт по этим характеристикам может как-то меняться
с проведением как общей политической, так и административной реформы, с появлением
какого-то этоса чиновника. Однако все это не появится изнутри чиновничьего аппарата.
Всякие попытки провести административные реформы силами самой администрации — это то же самое, что военная реформа силами самой армии. Такие реформы обязательно
должны проводиться с активным участием общественных сил, на которые только и
может опереться верховная власть, если, конечно, сама она эти реформ хочет и
способна осознать необходимость освобождения из чиновничьего плена.
Н.Бикалова. Мне очень понравились выступления обоих докладчиков. И
Алексей Михайлович, и Михаил Геннадьевич раскрыли тематику очень комплексно.
Но у меня есть один вопрос, который, возможно, заинтересует не только Алексея
Михайловича, но и Михаила Геннадьевича тоже. Как известно, одно из препятствий
на пути построения демократического общества — это коррупция. Наша страна тоже
больна этой болезнью. Международные эксперты называют бюджетный процесс одним
из самых уязвимых в плане коррупции. Сегодня мы говорим больше о межбюджетных
отношениях, чем о бюджетном федерализме. Алексей Михайлович правильно заметил,
что бюджетный федерализм в России по сути дела больше слова, чем то, что есть
на практике. Трехсторонняя комиссия, в частности, обсуждает именно межбюджетные
отношения. Каковы перспективы законодательства в этой области по предотвращению
коррупции? Вот что я имею в виду. Известно, что в 1998 г. трехсторонняя комиссия
из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства распределяла
дополнительную финансовую помощь по специальной методике Минфина Российской
Федерации, включающей две формулы. Речь шла о перечне депрессивных регионов,
проголосованном трехсторонней комиссией. Однако на следующее утро в этом закрытом
перечне появился дополнительный объект — Брянская область (и сумма была немаленькая),
которая по своим показателям никак не вписывалась в методику и формулы. Объяснение
было следующим. Губернатор Брянской области за этот вечер или ночь убедил Правительство
выделить деньги на ликвидацию последствий от аварии на Чернобыльской АЭС.
В процессе обсуждения проекта федерального бюджета на 2002 г. в Думе в Комитете
по бюджету и Комитете по делам федерации и региональной политике уже после работы
трехсторонней комиссии наблюдается острая дискуссия по распределению всех шести
фондов финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации. Например,
резко обсуждается выделение значительных средств на бюджетное выравнивание Татарстана
и Башкортостана. Депутаты резко выступают «за» и «против»
предоставления этим регионам возможности «мягкого» вхождения в налоговые
условия, в которых существуют с 1994 г. все остальные регионы. Как вы думаете,
почему чиновники на самом высоком уровне нередко очень заинтересованно выступают
именно за поддержку того или иного региона вне всяких формул и в порядке исключения?
Каковы возможности правового решения вопросов возможной коррупции? Спасибо.
А.Салмин. Я думаю, что в какой-то степени Михаил Геннадьевич Делягин
уже ответил на этот вопрос. Все отношения по-своему функциональны, они системны.
То есть система, которая так действует, не может не порождать этого самого торга,
а торг в системе государственной власти — это и есть коррупция. Я думаю, что
не существует какой-то панацеи. Необходимо с разных сторон подходить к этой
проблеме, потому что это само по себе не болезнь, а один из ее симптомов. Болезнь
в другом, как раз в тех реально склады-вающихся властных отношениях, о которых
мы здесь все время говорим. И быстро эта болезнь не лечится. Поэтому, с одной
стороны, надо, конечно, поступать с коррупцией так, как с ней должны поступать
правоохранительные органы. Это позволит хотя бы удерживать ее на каком-то не
слишком уж катастрофическом уровне, мешая нашей оргпреступности превратиться
в то, что во всем мире называют мафией. А тот, кто бывал в Америке и Италии,
знает, что это такое. Но необходимы и усилия общества. Сравнительно недавно
в Москве создан Национальный антикоррупционный комитет. Это общественная организация,
которая занимается, конечно, не ловлей коррупционеров, а выявлением системных
характеристик коррупции и выработкой специальных рекомендаций по специализированному
устранению порождающих ее причин в тех или иных звеньях. Я думаю, что одной
из задач его как раз мог бы стать анализ ситуации с коррупцией именно в этой
сфере.
М.Делягин. Прежде всего, я восхищен оптимистичностью Алексея Михайловича.
У нас, оказывается, нет мафии. У нас есть даже одна группировка, которая так
и называется «Семья». И есть еще парочка столь же влиятельных группировок.
Но, действительно, при таком уровне коррупции мафия в традиционном итальянском
смысле просто не выживает. Так же, как негры убежали из Брайтон Бич, когда приехали
советские эмигранты. Так что я бы не стал радоваться тому, что у нас ситуация
отличается от южноитальянской. Это во-первых.
Во-вторых, коррупция плоха и хороша при определенных условиях случайностью
решений. Чем коррупция отличается от цивилизованного лоббизма, цивилизованного
структурированного торга? В процессе структурированного торга при принятии решений
так или иначе учитываются максимально широкие интересы. Просто так уст-роена
процедура этого торга. Торг не есть синоним коррупции. При коррупции же решения
принимаются случайно, по принципу «кто больше вошел», «кто первый
дал», «как сложилось противостояние каких-то там группировок»
и т.д.
Коррупция плоха, когда существует относительно цивилизованный механизм принятия
решений, поскольку она разрушает этот механизм. Когда мы имеем неадекватную
политику, которая чрезвычайно опасна сама по себе, коррупция так же, как и в
советские времена, немножко смягчает последствия этой политики. Как писал Карамзин — извините за возможную неточность цитаты, — варварские законы России умеряет
только варварское же их исполнение. Один из частных случаев варварского исполнения — это коррупция.
Это не отменяет того, что коррупция действительно самая страшная угроза России
сегодня, и того, что борьба с коррупцией носит пока откровенно детский характер.
Собрались дети, играют в песочнице, назвали эту песочницу достаточно пышно,
красиво, но сути дела это не меняет. Понимаете, с ней борются ужасно интеллигентные
люди, которые никогда не давали никому взятки и никогда не брали ни у кого взяток.
И получается ситуация, как с Мировым Банком, который сделал экспертизу по коррупции,
и выяснилось, что с коррупцией лучше всего борются на постсоветском пространстве
в Литве и в Азербайджане, потому что там с экспертами Мирового Банка разговаривали
более подробно. Наша борьба с коррупцией очень напоминает такого рода доклады.
Другая проблема — это реструктуризация государства и повышение эффективности
госуправления. Потому что процедура принятия решений, жесткая процедура и при
этом адекватная процедура, загоняет коррупцию на низовой уровень управления,
который, в общем-то, позволяет обществу не очень бояться этой беды. Превращает
коррупцию из общенациональной угрозы, катастрофы в простое неудобство. Спасибо.
А.Салмин. Ну, оптимизм это или крайний пессимизм, а мафия- в своем
роде очень культурная форма преступности, паразитирующая на высокоразвитых общественных
институтах. Это хорошо организованные кланы, основанные на весьма рафинированных
формах девиантных отношений во главе с «профессорами преступного мира».
Мафия гибнет в нецивилизованной среде. С каморрой в свое время справился Бенито
Муссолини, поправ всякие ограничения и законы, полицейскую этику и т.д. В дом
к мафиозо приходили карабинеры и, не говоря худого слова, то есть не предъявляя
никаких юридических доказательств виновности, избивали его шомполами до полусмерти.
Скоро мафия исчезла и не возвращалась до прихода американцев. Другой способ
борьбы — целенаправленное создание высококонкурентной среды в экономике, включая,
увы, сферу обращения (чуть не сказал — распространения) наркотиков. Не берусь
судить, это цивилизованный метод или нет.
М.Делягин. Насчет карабинеров. Я однажды задал риторический вопрос,
который оказался совсем не риторическим. Я спросил, что у нас будет с преступностью,
если завтра отменить милицию. Наступило гнетущее молчание, и некоторое количество
людей сказало: ну, вообще-то станет немножко полегче.
В.Иванов. Алексей Михайлович, как вы можете оценить эффективность деятельности
полпредов Президента и вообще роль федеральных округов в развитии федерализма,
исходя из той концепции и тех проблем, которые вы описали? Я хотел бы здесь
сделать еще такое замечание. Михаил Делягин заметил, что это очередная бюрократическая
нашлепка и отметил, что в значительной степени с этим связано увеличение бюджета
на президентские структуры. По моим представлениям, если верить строкам бюджета,
как раз на полпредов Президента пошло довольно незначительное количество денег,
если оценивать их долю в степени увеличения президентского бюджета, а основное
увеличение пошло в пользу других статей деятельности президентской администрации.
Стоит ли увеличивать все-таки роль этих структур и соответственно финансировать
их, укреплять их, или это в принципе структуры недостаточно эффективные и не
стоит развивать их?
М.Делягин. Возможно, вы более информированы по структуре расходов на
Администрацию Президента. Когда обнаружилось, что расходы на Администрацию Президента,
вообще на обслуживание президента, выросли в 2 раза, а сейчас уже в 3 раза,
Администрация президента объяснила, что появились полпреды, которых раньше не
было. Московский аппарат полпредов входит структурно в Администрацию Президента.
Вы же понимаете, что это большие деньги. Это позиция Администрации Президента,
может быть, она не соответствует действительности. Спасибо.
А.Салмин. С моей точки зрения, если говорить об эффективности именно
полпредов, а не этого института, то эффективность различна. Институт, видимо,
еще «не доведен до кондиции», если от личных качеств полпреда зависит
так много. Конечно, это затратная структура, но любая государственная структура
будет затратной, вопрос в данном случае в применении критерия «цена — качество»,
а для этого прошло еще мало времени. Пока ясно одно — новый институт не убедил
сразу же не только всех, но хотя бы большинство в своей полезности.
В.Исаков. Мне бы хотелось задать вопрос обоим нашим докладчикам. За
последние десять лет в стране произошли колоссальные изменения в экономике,
в политике, в культуре, сформировались новые политические элиты, что изменило
политический ландшафт России кардинальным образом. В чем вы видите неадекватность
системы финансовых взаимоотношений федерального Центра и регионов? Потому что
как бы по частям вы на этот вопрос ответили. Я бы хотел, если возможно, по пунктам,
чем эта система сегодня неадекватна и в чем она нуждается в совершенствовании.
Главный, собственно, вопрос нашей темы.
М.Делягин. Я начал с этого вопроса и им же и закончил. Главный вопрос,
главная проблема в том, что поддержка федерального Центра не связана ни с какими
реальными показателями. Она не связана с реальным положением дел в регионах,
с реальными потребностями, с реальными возможностями. Она связана со средней
температурой по больнице. Это главное, что нужно исправлять. Можно говорить
обо всем часами, у меня в докладе было несколько сотен страниц на эту тему.
У меня разбиралось подробно, начиная от арифметических ошибок и кончая принципиальными
подтасовками, когда разнородные статьи расходов запихивались в одну формулу.
Но главный ключ к управлению вот в этом. Спасибо.
А.Салмин. У меня другая сторона той же, в сущности, медали. Не существует
адекватного политического механизма выработки этих финансовых решений. Всегда
отношения такого рода будут «перетягиванием одеяла». Везде, в любой
стране межбюджетные отношения по сути своей именно таковы. Но можно его перетягивать
нецивилизованно, а можно перетягивать цивилизованно. Вот у нас нет пока в политической
системе встроенного механизма цивилизованного перетягивания. На самом деле не
существует ведь, по большому счету, никаких абсолютно адекватных абстрактных
критериев. Адекватные критерии — рождаются в политическом процессе. Они прозрачны,
принципиально оспариваемы и в этом качестве обретают консенсусную или же законодательно
и/или судебно убедительную природу. «Договариваться» друг с другом
(какой ценой для каждого участника трансакции и для общества в целом?) за спиной
у всех на основе каких угодно абстрактных — пусть самых «научных»
подходов — альтернативная практика. Отсутствие у нас первого механизма при гипертрофии
второго и есть главная проблема.
А.Федоров. Я как раз хотел поговорить о той теме, которая меня волнует,
и я думаю, что здесь будет заинтересованная реакция — о федеральных округах.
Мне кажется, эта тема пока еще не закрыта в России.
С моей точки зрения, создание федеральных округов было и остается экспериментом,
который как раз имеет своими корнями то, о чем говорил Алексей Михайлович. Это
отсутствие федерации как таковой в том понимании, в каком оно должно быть. С
моей точки зрения, создание федеральных округов — это не решение проблемы выстраивания
эффективной системы вертикали власти, а это определенный шаг, вполне оправданный
в силу целого ряда причин, к централизации.
Я приведу один пример. В августе этого года, когда шли первые дебаты о том,
как строить бюджетные отношения на 2002–2003 гг., один из представителей Президента
сказал, мол, какие проблемы, давайте сделаем бюджет по федеральным округам.
Это значительно упростит всю систему управления экономикой страны. А уж мы на
месте, я вот, сидя в своем кабинете, уж я свой округ лучше всех знаю, как разделить,
поделить и т.д.
То есть, с моей точки зрения, сейчас существует очень спорный вопрос, который
мы с вами обсуждаем, о том, во что в конце концов превратятся федеральные округа.
Федеральные округа на первом этапе замысливались Президентом как новая вертикаль
власти и это было зафиксировано в указе. Кстати, обращаю внимание на то, что
дальнейшего развития этого указа так и не последовало. Это очень интересный
факт. Хотя в то время, когда готовился этот указ, планировалось шесть-семь указов
после него для того, чтобы провести последовательную линию по изменению системы
управления страной.
На первом этапе федеральные округа — это был все-таки элемент политический.
Это была попытка выстроить под лозунгом укрепления государственной власти фактически
новую вертикаль, которая бы давала возможность более жесткого разговора с региональными
руководителями, более эффективного политического влияния. Проблема заключается
в том, что сейчас эта концепция федеральных округов, с моей точки зрения, находится
на переломном этапе и в ближайшие несколько месяцев должна определиться их судьба.
Основываясь на анализе тех данных, которые у меня есть по федеральным округам,
на основе встреч с руководителями регионов я не могу сказать, что они в целом
свою задачу выполнили. Вопрос заключается в том, что первоначальная функция,
которая закладывалась в известный указ Президента, оказалась окончательно размытой.
Сегодня главной проблемой и представителей Президента в федеральных округах,
и тех, кого я назвал инспекторами, является то, что они выполняют своего рода
народнохозяйственные функции. Причин этому очень много, начиная с чисто практических.
В чем мне кажется сегодняшняя сложность? В том, что из элемента политического
управления страной, как они задумывались, федеральные округа и представители
Президента все больше превращаются в народнохозяйственных руководителей, тем
самым еще более усугубляя всю систему взаимоотношений в нашем обществе. Представители
президента в федеральных округах оказались вовлечены в гораздо большей степени,
чем это предполагалось, в решение народнохозяйственных проблем. Под народнохозяйственной
проблемой я имею в виду такие, как передел собственности.
Второе, это то, что действительно, если, условно говоря, на первом этапе больше
советовались с представителями Президента по концептуальным вопросам, то сейчас
идет тенденция, когда губернаторов заставляют, условно говоря, идти к представителю
Президента в федеральном округе, как когда-то ходили в обком партии, спрашивая
разрешения на каждый шаг.
И третья, с моей точки зрения — самая опасная тенденция заключается в том,
что сами представители президента в федеральных округах не знают, что им делать
дальше. Привести в соответствие с Конституцией местные законодательные акты
оказалось делом на практике весьма простым. Сегодня вопрос заключается в том,
а что делать дальше представителям Президента в федеральных округах? Им надо
либо ориентироваться на работу по решению военно-хозяйственных проблем и заниматься
там чем угодно, как это происходит, допустим, в Южном федеральном округе, или
переходить на решение проблем стратегического порядка и выработку концепции
развития регионов и страны в целом.
Так вот, для меня, как для человека, который работал и в правительстве, и
в президентских структурах, ключевой вопрос — являются ли федеральные округа,
той самой, так сказать, лошадью, которая будет введена в Сенат. Не может ли
получиться так, что буквально все наши разговоры о бюджете, о бюджетном федерализме,
о выравнивании или, наоборот, о разном подходе к субъектам Федерации через некоторое
время окажутся неактуальными? Мне кажется, что это один из вопросов, на который
и Федеральное Собрание, в первую очередь, и Госсовет, как очень своеобразный
орган, должны получить ответ. Потому что, с моей точки зрения, и федеральные
округа, и представители Президента в федеральных округах действительно на 95% отработали тот объем задач, который перед ними первоначально стоял. Значит,
нужно или дальнейшее реформирование этого механизма, или постановка новых политических,
экономических задач перед представителями Президента, или надо сказать о том,
что задача выполнена и механизм упраздняется. Поскольку на самом деле этот механизм
довольно дорогостоящий.
Я слышал очень хорошее предложение — превратить офисы представителей Президента
в федеральных округах в общественные приемные Президента. По-моему, это было
бы мудрым решением, свидетельствующим о том, что их функция закончена. Потому
что уже сейчас, мне кажется, наступает тот этап, когда функционирование федеральных
округов начинает вступать в противоречие с действительностью. Вместо того, чтобы
стимулировать развитие регионов, субъектов Федерации, федеральные округа сейчас
начинают сдерживать их развитие, поскольку они действительно являются лишь вертикально-бюрократической
структурой. И, что самое главное, сейчас у них появилась новая негативная, с
моей точки зрения, функция своеобразного фильтра. То есть, если раньше губернатор
имел гораздо больше шансов довести свою точку зрения до федеральной власти,
до Президента, то сейчас он имеет такую возможность примерно в 4-5 раз меньше.
Потому что на заседании Госсовета он, может быть, выступит один раз в год в
лучшем случае.
Но особенно печальная ситуация в том, что сейчас о состоянии дел в регионах
докладывают полпреды, которые на самом деле, с моей точки зрения, не имеют достаточно
адекватной информации, потому что, сидя в кабинете и занимаясь такими функциями,
которые есть у представителя Президента, объективную картину не всегда легко
получить. Поэтому мне хотелось бы действительно спровоцировать участников нашего
семинара на эту дискуссию. Необходимо понять, насколько этот аппарат, механизм
федеральных округов нам нужен, является ли это стратегической основой перекраивания
Российской Федерации? Мне хотелось бы, пользуясь тем, что здесь у нас присутствуют
представители регионов, чтобы они дали оценку того, целесообразен ли переход
на уровень федеральных округов не в политическом, а в народнохозяйственном смысле?
Допустим, при распределении бюджетных финансовых потоков через федеральные округа.
Или эта система округов все-таки действительно стала бюрократической нашлепкой,
пристройкой и т.д.? И третий практический, может быть, вопрос, особенно к представителям
регионов: кто-нибудь из вас получил ли какой-нибудь позитивный опыт от общения
с этими структурами? Спасибо.
В.Исаков. Еще раз, смешной вопрос, но я все-таки задам. С вашей точки
зрения, возможна ли региональная власть экономическая и политическая? Вы где-нибудь
видели политическую власть без власти экономической?
А.Федоров. Я приведу пример Казанцева. Казанцев, как полпред Президента
в Южном федеральном округе, вообще не занимается экономикой, а занимается чисто
политическими функциями. Это единственный пример такого рода, который я могу
привести. Экономические функции есть на местном уровне у федеральных инспекторов.
Так, федеральный инспектор по Ставропольскому краю, по Краснодарскому, занимается
всем: фермами, птицефабриками и т.п. Но на уровне полпреда это классический
пример, когда человеку в силу обстоятельств некогда заниматься экономикой.
В.Исаков. Возможна такая версия, что это просто еще одна правоохранительная
структура?
А.Федоров. Вы знаете, я вспоминаю, когда был подписан указ, один из
первых комментариев, который я получил в администрации президента, был таков:
возрождается «государево око». Сегодня у меня было очень большое сомнение:
государево ли это око, и если это государево око, насколько оно открыто? Не
является ли это примером того, что вместо глаз остались щелочки?
Н.Шаклеин. Мне пришлось поработать в органах государственной власти
и в центре, и в субъектах Федерации. У меня, Андрей Владимирович, небольшое
суждение, а потом вопрос. Федеральные округа, наверное, это все же попытка Президента
улучшить управление страной. И в силу размеров нашей территории и большого количества
субъектов Федерации, конечно, управлять из одного центра, из Москвы, очень сложно.
В былые времена, в советский период было больше и систем управления, и не так
сказывалось, как сейчас, несовершенство на всей этой территории хоть какой системы
управления. Наверное, говорить сегодня о создании семи округов взамен существующих
субъектов Федерации — это слишком радикальный шаг, но, возможно, придется действительно
пересматривать административно-территориальное деление и укрупнять субъекты
Федерации. Наверное, создание округов с полномочными представителями — не самая
совершенная система сегодня. В таком виде, естественно, она мало что дает. Хотя
в определенной мере, как эксперимент, я с этим согласен, наверное, ответы на
некоторые вопросы и будут. Я не думаю, что нам сегодня целесообразно серьезно
останавливаться на такой схеме и в политическом, и в экономическом плане. А
теперь я хотел бы вас спросить, Андрей Владимирович, а как вы относитесь к этой
идее — к пересмотру административно-территориального деления и к укрупнению
субъектов Федерации у нас в России. Спасибо.
А.Федоров. Если отвечать коротко, то к этой идее я отношусь очень негативно.
Потому что нет у нас критериев укрупнения. Опять же проблема укрупнения будет
решаться только в Москве. Вот в чем проблема. Сейчас уже есть такие планы. Они
прорабатываются, ведутся дискуссии. Но вопрос заключается в том, что решение
о слиянии, условно говоря, Краснодарского края со Ставропольским в единое целое,
безусловно, будет приниматься в Москве. Последствия этого могут быть самые трагические.
Почему? Потому что у нас совершенно нет механизма движения снизу вверх по этому
опасному, очень сложному вопросу. Пусть меня простят за, может быть, радикализм,
но я считаю, что попытка укрупнения субъектов Федерации на Северном Кавказе
однозначно приведет к жесточайшему конфликту, если не к войне. Нельзя слить
воедино Дагестан, Ингушетию, Чечню и т.д., невозможно. Понимаете, в чем парадокс
ситуации? К тому же, боюсь, что укрупнение такое будет асимметричным. Если,
условно говоря, Красноярский край сольется с Иркутской областью, а на Северном
Кавказе все останется как есть. Поэтому, мне кажется, нужно будет действительно
на определенном этапе просто поднять этот вопрос на общегосударственный уровень:
стоит или не стоит, потому что риск на сегодняшний день очень велик. Перекраивать
себя может только здоровая и богатая страна. Страна же, которая пока еще не
встала на ноги после тяжелой болезни, очень рискует, потому что перекройка эта
может привести к полному параличу власти, когда чиновник, условно говоря, в
Самаре не будет знать, чем все это кончится, и у него первым желанием будет
забрать компьютер со стола и исчезнуть до лучших времен.
Н.Шаклеин. Но у нас есть национальные округа, которые могли бы, допустим,
существовать в составе субъектов Федерации, как это было раньше. К ситуации
надо подходить, конечно же, избирательно, не под одну гребенку стричь. Но тогда
окажется неизбежным наличие таких промежуточных структур, как округа, потому
что, я еще раз говорю, очень сложно выпрямлять стрелой на такой территории,
на таком большом количестве субъектов Федерации из одного места.
А.Федоров. Я отвечу на этот вопрос. Видите ли, что значит управление?
Представитель Президента в федеральном округе ничем не управляет. Управление
в нашей системе означает прежде всего распределение денег. Именно поэтому многие
мои знакомые представители Президента в федеральных округах требуют себе сейчас
валютный пирог. Вот тогда они будут управлять. Без денег ты ничего не можешь
сделать. Ничего. Ты можешь быть красивым политическим гостем, приятным всем
губернаторам, но ты не управляешь. С другой стороны, если передать деньги, предназначенные
для регионов, в ведение представителей Президента в округах, то боюсь, что будет
еще больший произвол, чем то, что сегодня происходит в Москве.
А.Салмин. Это на самом деле важнейшая и довольно болезненная тема.
Я думаю, существует несколько соображений, от которых невозможно отмахнуться
при любой попытке трансформировать нашу территориальную систему. Первый аргумент
в пользу укрупнения регионов — повышение экономической эффективности, потому
что некоторые регионы в хозяйственном отношении слишком слабы, и такое укрупнение,
как утверждают, поможет улучшить положение. В принципе, это серьезный довод,
и его надо рассматривать очень тщательно. Тем более, что в свое время именно
эта аргументация лежала в основе создания крупных регионов во Франции и в Италии.
Считается (хотя в контексте нашей дискуссии это еще надо перепроверять), что
такое решение в целом оказалось эффективным. Второй аргумент, который у нас
используется, относится к возможности решения таким образом проблем межэтнических
отношений. Это столь же неоднозначное, но потенциально гораздо более опасное
предложение. Можно ссылаться на опыт Индии, где перекройка границ штатов прошла
сравнительно мирно, но существует и иной — скажем, Нигерии и других стран. Не
вызовут ли попытки перекроить существующую карту России как раз обострение этих
отношений? Существует и еще одно обстоятельство исторического свойства. История
мало что объясняет и почти ничего не оправдывает. Заблуждение, что какие-то
образцы можно перенести из истории в современность. Однако если история упорно
повторяется, это заставляет о чем-то задуматься. В России не раз — от Петра
I до Хрущева — предпринимались попытки создания крупных регионов. И каждый раз
все приходило к модели: один крупный город — один регион. У нас в России несколько
исключений: Великие Луки в Псковской области, Нижний Тагил в Свердловской, Магнитогорск
в Челябинской области, Большой Сочи в Краснодарском крае, ну, может быть, еще
Новокузнецк в Кемеровской области. Только в этих и, может быть, в паре других,
более спорных случаев существует второй, альтернативный, крупный центр в одном
регионе. Как правило, эта модель не срабатывает, то есть она приводит к какому-то
нарушению внутренней стабильности. (Реплика из зала: «Еще Кинешма»).
Нет, это все-таки несопоставимо. В приведенных примерах потенциалы — демографический,
экономический, политический, культурный — сопоставимы, т.е., теоретически, мы
можем разделить эти области каждую на две с крупными центрами, а Кинешму региональным
центром представить себе нелегко.
И еще одно соображение. Если все-таки решение укрупнять регионы будет принято,
вряд ли стоит это делать на основе границ военных округов или округов внутренних
войск. Вообще надо избегать того, чтобы административные границы разных типов
совпадали, особенно такие. В противном случае, не дай Бог, мы однажды окажемся
в ситуации Китая 1920-х гг. Был единый Китай, а потом вдруг оказалось, что его
больше нет, он распался на округа. Это сценарий маловероятный, но все-таки исключать
его не стоит. И я не уверен, что Российская Федерация сегодня существовала бы
как единое государство, если бы в 1991 г. мы вступили с большими регионами.
А.Федоров. Спасибо. Я прерву немножко дискуссию, поскольку у нас есть
и записавшиеся для выступления. Первым я хотел бы предоставить слово Леониду
Юлиановичу Рокецкому.
Содержание
|
