ЗАСЕДАНИЕ I:
«ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ»
суббота, 17 ноября
Председательствует А.Федоров
А.Федоров. Спасибо. Я хотел бы сейчас предоставить слово для выступления
Алексею Михайловичу Салмину, президенту Российского общественно-политического
центра.
 А.Салмин
А.Салмин. Дамы и господа, уважаемые коллеги! Михаил Геннадьевич Делягин
избавил меня от необходимости говорить некоторые вещи, потому что я согласен
со значительной частью его аргументов и выводов. Прежде чем подойти к теме,
хочу сделать одно частное замечание. Я тоже думаю, что проблема, которую мы
называем проблемой бюджетного федерализма, не имеет прямого отношения к состоянию
экономики и, тем более, к ценам на нефть. По поводу дискуссии об этих ценах
могу сказать только одно. Единственный более или менее внятный аргумент, который
высказывается сегодня в пользу гипотезы о том, что цены на нефть в обозримом
будущем не только не упадут, но, может быть, даже возрастут, состоит в том,
что во время войн потребление нефти не уменьшается. Боюсь, что речь в данном
случае идет о прошлых войнах. Войны, в которых используются не столько танки
и корабли, сколько гражданские самолеты, что парализует авиасообщения, а также
сибирская язва — это другие войны, не те, к которым мы привыкли. Соответственно,
и их последствия для экономики тоже будут нестандартными. И если цены на нефть
в обозримом будущем стабилизируются или, более того, станут расти, то это произойдет
не из-за войны (в нынешнем виде почти, кстати, закончившейся), а по совокупности
других заслуживающих изучения причин.
А теперь о бюджетном федерализме. Вы знаете, когда мне довелось прочесть программу
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.,
я испытывал сложные чувства. Эта очень подробная программа. Она грамотно, как
любят говорить математики и физики, написана, там используются цивилизованные
слова, вроде терминов «федерализм» и «субсидиарность». Там
есть общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями
бюджетной системы к 2005 г., там можно обнаружить план действий на ближайшие
три года по реализации программы развития бюджетного федерализма и т.д. Однако
что-то не давало мне при этом покоя. Я попытался определить, а что в этой программе,
собственно, не так? И попытался выделить ключевое звено этой программы, ключ
к ее пониманию. Это несколько фраз, вот они. Предоставление органам власти субъектов
(подразумевается — субъектов Российской Федерации) и местного самоуправления
реальных расходов и полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами — ключевая
задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо четко разграничить
на основе количественного анализа и единых принципов расходные полномочия между
органами власти разных уровней — федеральным, региональным, местным, сократив
в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий.
Все это правильно, но остается вопрос, а как это сделать? Возникает ощущение,
что мы имеем дело с какой-то умной и сложной компьютерной игрой, где масса придуманных
условностей, но не с реальной жизнью. Эти рекомендации не технологичны и, увы,
мало применимы к действительным экономическим и политическим отношениям, которые
складываются между «федеральным Центром», «регионами» и
«местами». Получается, что у нас еще нет концепции разделения властей
по вертикали, но зато уже есть программа развития бюджетного федерализма на
период до 2005 г. Возникает еще несколько вопросов. Какое вообще отношение эта
программа имеет к бюджетному федерализму? Можно было бы сказать, что это программа
некоей коррекции межбюджетных отношений — таких, какими мы их видим в реальной
жизни. Вероятно, сегодняшняя и завтрашняя дискуссия в основном и будет посвящена
именно этой проблеме, выступающей под псевдонимом. Однако понятия имеют свои
коннотации, свою логику развития, и их неточное употребление ведет в лучшем
случае к недоразумениям. Когда мы в России используем сравнительно новый для
нас и весьма модный термин «бюджетный федерализм», необходимо всякий
раз уточнять, что именно мы им обозначаем. Что это такое — достижение некоего
(какого?) уровня бюджетной обеспеченности и/или самостоятельности регионов по
отношению к Центру, принцип, согласно которому в идеале каждый уровень власти
должен обеспечивать свои доходы за счет своих налогов, или специфически-федералистский
политический процесс распределения ресурсов между федерацией и ее частями. Все
это разные вещи. Я понимаю, что имеют в виду, когда о бюджетном федерализме
говорят в Соединенных Штатах. Там бюджетный федерализм — прежде всего политический
процесс, причем в принципе достаточно предсказуемый, хотя случаются и неожиданности.
Время от времени под давлением администраций штатов накатывают волны «деволюции»
(то есть передачи полномочий «вниз») и происходит перераспределение
полномочий с согласия федерации или с помощью судебных органов, прежде всего — решений Верховного суда Соединенных Штатов. С другой стороны, существует практика
так называемого федерального упреждения, когда федеральное правительство в Вашингтоне
использует какие-то возможности, предоставляемые законодательством, и действуют
на опережение. Федеральное правительство в этом смысле обычно выигрывает, потому
что ему противостоит фронт из 50 штатов, и у каждого из них свои интересы, а
федеральное правительство одно и интерес у него один. Иными словами, бюджетный
федерализм там — это процесс законного «перетягивания одеяла» между
в принципе равными партнерами, а не просто то или иное решение одной стороны
о принятии какой-то новой схемы перераспределения средств между центром и регионами.
В экономико-правовой дискуссии бытуют, как я говорил, и другие определения бюджетного
федерализма, не обязательно, кстати, жестко связанные с федерализмом государственно-правовым.
У нас под «бюджетным федерализмом» понимается нечто другое, то,
что сегодня, собственно говоря, и описал Михаил Делягин. Губернаторы приходят
в Кремль и Белый дом, предаются ламентациям или, наоборот, многозначительно
улыбаются и что-то получают, так сказать — «договариваются». При этом
мы хотим изменить эти сложившиеся отношения по правилам государственно-правовой
реформы. Вообще, когда мы говорим о федерации, очень хорошо было бы, все-таки,
прежде всего, ответить для себя на один вопрос: Российская Федерация — это федерация
или нет? От отсутствия правильного ответа на этот фундаментальный вопрос на
самом деле зависит очень многое.
В рамках наших обсуждений мне уже приходилось говорить о том, что, с моей
точки зрения, в государственно-правовом смысле Российская Федерация федерацией
не является. Это название, а оно само по себе мало о чем говорит. Кстати, то,
что в названии нашего государства слово «федерация» пишется с заглавной
буквы, как раз является одним из свидетельств (косвенных, конечно, не самых
главных) того, что это просто часть названия государства. Словосочетание «Российская
империя» писалось по-другому. Слово «империя» — а оно как раз
и обозначало тип управления, государственного строя — и писалось со строчной
буквы. В действительности федерация отличается от не-федерации только одним — тем, что перераспределение объема полномочий между федерацией и составляющими
ее частями может производиться не в одностороннем порядке, а только с обоюдного
согласия. К примеру, американская Конституция содержит систему гарантий федерализма,
как соответствующей модели разделения полномочий между штатами и федерацией.
Однако за этой моделью в США стоит целая философия федерализма, описывающая
все уровни самоорганизации общества — от личности до собственно федерации —
и отношения между ними. В США никогда не говорят о федеральном Центре: федерация
находится на том же уровне, что и составляющие ее части. При этом ни Вашингтон,
ни штаты по собственной инициативе — ни один из них, ни все они вместе — не
могут изменить распределения полномочий между ними в одностороннем порядке.
На первый взгляд, российская Конституция основывается примерно на тех же принципах,
и это действительно так, но за одним важным исключением. Кроме обычного, она
предусматривает еще и экстренный порядок ее изменения — второй, запасной способ,
предполагающий созыв Конституционного собрания и проведение референдума. Не
буду говорить об этом механизме подробно. Суть дела в том, что федеральный Центр
может в рамках чисто национального, а не федеративного политического процесса
изменить все, что угодно. Он может, в частности, в одностороннем порядке создать
унитарную модель с помощью Конституционного собрания. Единственное, что в данном
случае удерживает от крайних выводов по поводу природы Российской Федерации — отсутствие закона о Конституционном собрании. Вопросы о том, что такое «федерация»
в России на самом деле, какая политическая модель предусмотрена нашей Конституцией
и как она соотносится с реальностью, должны быть отправной точкой всей дальнейшей
дискуссии как о федерализме политическом, так и о бюджетном федерализме. Между
тем в программе развития бюджетного федерализма «федерализм» принимается
как нечто самоочевидное.
То же самое можно сказать и о понятии «субсидиарности». Оно тоже
содержится в программе. Здесь говорится: «в бюджетном кодексе должны быть
закреплены четкие и стабильные разграничения расходных полномочий между властями
различных уровней в соответствии со следующими критериями...». Первый критерий,
который в значительной степени на самом деле поглощает все остальные, это субсидиарность.
Остальные же критерии по сути лишь расшифровывают его: «максимальная близость
органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих
бюджетных услуг» и т.д.
В действительности, в одной концепции, в одной программе совмещены два различных
принципа, две философии с различными корнями, с различными коннотациями, с различными
географическими привязками. Философия федерализма, как я уже говорил, это особое
видение общественного (а не только государственного) устройства в целом. В наиболее
полном развитии она — американское детище. Так мыслит себя американское общество,
исторически действительно самоорганизовавшееся и последовательно передававшее
«наверх» часть своих полномочий и ресурсов, которые потом уже в одностороннем
порядке назад было не вернуть. Только в рамках политического и/или юридического
процесса, использующего правовые лакуны и т.д. Таков, во всяком случае, федералистский
миф. В каких-то странах есть почва для него, в каких-то — нет. При всем внешнем
сходстве, субсидиарность, в общем, — не совсем то же самое. Это европейское
изобретение, опирающееся на свой миф, также находящий частичное оправдание в
фактах истории, в том числе средневековой. В отличие от определений, которые
даются в программе развития бюджетного федерализма, под субсидиарностью понимается
нечто другое, если не прямо противоположное. Это не «доведение» до
каждого эшелона власти возможностей и ресурсов в меру представлений Центра об
их потребностях, а согласованное оптимальное их распределение по эшелонам. Причем
такое, которое основано на идее добровольной передачи на следующие, более высокие
уровни власти тех полномочий, в том числе и бюджетных, которые не могут реализоваться
на уровне более низком. Конечно, это — идеал, модель, если угодно — философия,
а не буквальное описание политического процесса. Не совсем такого, каким является
федералистский процесс. Но дело не только в непонимании того, что идеи федерализма
и субсидиарности — не одно и то же и что их последовательное развитие ведет
в разные стороны. Дело еще и в том, что ни федерализма, ни субсидиарности у
нас, по сути, нет. Если основываться на программе, то возникает ложное представление
о том, что у нас уже создана гармоничная модель того, как ресурсы должны распределяться
между различными уровнями власти. Но есть ли у нас эти различные уровни власти?
Именно сложившиеся уровни, а не разнообразные субъекты властных отношений, до
которых «доводятся» ресурсы с использованием торга, политического
шантажа и т.д. Без этого политико-экономическая система просто не могла бы функционировать.
Создание уровня власти — очень непростое и долгое дело. Весьма специализированное
земство с четко определенными и довольно узкими, как сказали бы сегодня, полномочиями,
создавалось десятилетиями. К 1914 г. его бюджет составлял 11% бюджета Российской
империи — примерно столько же, сколько сейчас у органов местного самоуправления.
При этом земство существовало на территории далеко не всей России, а только
некоторых ее частей. Оно действовало примерно в половине губерний собственно
России (всего в 43 из 94, что составляло 17% площади страны, где проживало
примерно 2/3 населения). Так происходило не потому, или, во всяком случае, не
только потому, что власти в Санкт-Петербурге искусственно ограничивали местное
самоуправление. Дело в том, что политические и экономические возможности его
развития не были и не могли быть повсеместно одинаковыми. Существовала программа
постепенного распространения земства на другие территории, рассчитанная до 1920-х гг. А просто так вот взять и вписать в программу субсидиарность, как способ
«доведения» до всех бюджетных средств по эшелонам — значит, в действительности,
ничего не сказать.
Я согласен с Михаилом Геннадьевичем в том, что этот процесс перераспределения
средств идет сам собой. Критерия нет в данном случае не потому, что его не придумали
или рассчитали неправильно, а потому что нет политических структур, которые
рационально и эффективно — с точки зрения повышения управляемости всей власт-ной
системы и ее отдачи для общества — обосновывали бы потребность в средствах и
соответствующим способом осваивали бы их.
Еще один момент, который вызывает у меня некоторое сомнение. Он связан и с
первым, и со вторым. Это впечатляющий универсализм программы. Вся программа
и вообще весь подход к бюджетному федерализму — и об этом тоже, но в другом
контексте говорил М.Г.Делягин — пронизаны таким универсализмом. Я согласен с
тем, что Россия — пестрая страна с той оговоркой, что это не связано исключительно
с колоссальным и, кстати, растущим в последние годы разрывом в уровне экономического
развития регионов. Она пестрая по очень многим причинам: в смысле укладов, в
этническом и конфессиональном отношении. Мы смиряемся с этим на практике, но
не хотим признать в теории. Требуются, вероятно, и различные хозяйственные (в
том числе бюджетные) модели для развития разных частей страны, которые помогали
бы компенсировать и, по возможности, преодолевать эту пестроту. И здесь мы сами
себя загоняем в угол. Мы считаем, что симметричные федерации заведомо хороши,
как, скажем, и унитарные государства, в то время как асимметричные — это всегда
какой-то полураспад, это всегда плохо, может быть — очень плохо. На самом деле,
однако, это не совсем так. Большинство стран, признавая это или не признавая
в конституциях, допускают особые и часто множественные статусы различных регионов
с различными механизмами их финансовой поддержки.
Необходимо отметить, что особые статусы территорий, как таковые — явление
более распространенное в мире, чем может показаться на первый взгляд. Их существование
не исключается ни общим унитаристским государственным «дизайном»,
ни общим федералист-ским. Достаточно вспомнить пример Испании, чей исторический
путь в некоторых отношениях напоминает российский. Однако и «сверх-унитаристская»
по своей политической идеологии Франция (на что есть свои исторические причины)
допустила возникновение особого статуса Корсики, не говоря уже о специфическом
положении так называемых «DOM-TOM»: «заморских департаментов
и территорий». В Датском Королевстве особый административный статус у городов
Копенгагена и Фредериксберга, кроме того, «внутренним самоуправлением в
рамках национального союза» пользуются Фарерские острова и Гренландия.
С формально-юридической точки зрения статусы Фарерских островов и Гренландии
похожи, однако в Дании каждый из них склонны рассматривать в качестве уникального
не столько даже из-за разновременности возникновения (соответственно — 1948
и 1972 гг.), сколько из-за различия культурных контекстов. Дело в том, что в
первом случае речь идет о союзе со «скандинавским сообществом», а
во втором — о союзе с сообществом «культурно инородным». Квебек дает
пример особого статуса региона в рамках в остальном симметричной канадской федерации.
Не надо забывать, наконец, о том, что и американская федерация (то есть США)
и федерация в США — это понятия, лишь частично совпадающие по объему, частично
же не совпадающие. Классически федералистская Конституция США — со всеми поправками — содержит развернутое описание того, как должна работать американская федерация.
Собственно, этому она главным образом и посвящена. Однако в ней не найти упоминаний
о территориально-государственном составе государства, именуемого Соединенными
Штатами Америки. Отцы-основатели и авторы поправок ни словом не обмолвились
о возможности «федеральных территорий», которые существовали в течение
XIX — XX веков. Последние из них — Аляска и Гавайские острова — обрели статус
штатов лишь в 1959 и 1960 гг. Там ничего не сказано ни об особом статусе округа
Колумбия, ни о статусе «свободно присоединившегося государства» Пуэрто-Рико,
ни об ассоциации с Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами,
ни о резервациях, создававшихся — как бы ни оценивать в итоге их противоречивый
опыт — для сохранения культурного своеобразия коренного населения Америки. Иными
словами, американское государство (США, «Союз»), как государственно-территориальная
целостность, оказывается понятием более широким, чем американская федерация — ее политический стержень.
Все это говорится вовсе не для того, чтобы оправдать неизбежность особых статусов
отдельных территорий в составе сегодняшней или завтрашней РФ. В политике вообще
очень мало такого, что можно a priori назвать неизбежным. Приведенные примеры
свидетельствуют лишь о том, что принципы унификации статусов и установления
симметричных отношений между властями государства и его регионов, даже если
они провозглашаются в качестве желательных и более того — неизбежных, редко
осуществляются на практике в чистом виде. И нельзя сказать, что они присущи
какой-то определенной модели государственно-территориального устройства — будь
то сакральная империя, унитарная республика, тоталитарная диктатура или демократическая
федерация — по определению больше, чем другим. Сравнительный анализ различных
моделей, как они существуют в жизни, а не на страницах учебников, опровергает
такое предположение. Не подтверждает его и многовековой опыт России, который,
впрочем, как и любой другой, никого ни к чему не обязывает сам по себе, без
учета совокупности всех поддающихся учету факторов. История помогает, насколько
это возможно, оправдывать или опровергать политические мифы, но ее свидетельств
редко оказывается достаточно для их создания.
Попытаемся указать на несколько «вех», обозначающих важнейшие, на
наш взгляд, подходы к проблеме территориально-государственной организации России.
Существующая территориально-государственная организация политического и социального
пространства Российской Федерации вызывает длинный ряд разнообразных нареканий.
Если отбросить заведомо несправедливые, сомнительные, в силу недостаточной аргументированности
или явного субъективизма, а также справедливые, но абстрактные — апеллирующие
к заведомо недостижимому идеалу — то самые серьезные из них можно свести в несколько
групп.
Во-первых, это претензии к чрезвычайной запутанности и противоречивости правовых
норм, регулирующих «федеративные» отношения в РФ.
Во-вторых — неудовлетворенность, вызванная незавершенностью территориально-государственного
строительства, в первую очередь — конституционной и фактической «рахитичностью»
такого уровня организации, как местное самоуправление, способное, в частности,
уравновесить влияние региональных властей в их отношениях с Центром.
В-третьих — опасения, что отношения между Центром и регионами критически несбалансированны
с перекосом в ту или иную сторону.
В-четвертых — жалобы на неудачные (с хозяйственной и управленческой точки
зрения) «нарезку» и/или размерность регионов.
В-пятых — протесты в связи тем, что существующая территориально-государственная
организация ведет к ущемлению прав этнокультурных групп или не способствует
прекращению такого ущемления.
Те, кто высказывает эти претензии, могут стоять в некоторых вопросах на диаметрально
противоположных позициях. Во всяком случае, каждая из них достаточно серьезна,
чтобы попытаться тем или иным способом снять ее остроту. Абстрактные разговоры
о федеративной реформе бессмысленны и могут оказаться даже опасными вне ясного
осознания парадигмы, в которой она может обсуждаться. Понятно, что федеративная
реформа, как и любая другая — не самоцель.
Идеальной модели государственно-территориального устройства не существовало
никогда и нигде, и в последнее десятилетие в России мало кто верит, что мы в
этом смысле исключение. Несколько менее очевидно, что такая реформа не может
быть и просто средством повышения эффективности работы государственного механизма,
оптимизации функционирования хозяйственного комплекса или гармонизации межэтнических
отношений, хотя такие цели, несомненно, могут и должны ставиться как федеральной
властью, так и властями регионов в пределах их компетенции и разумной инициативы.
Достижение и первой, и второй, и третьей цели может видеться по-разному в центре
и внутри каждого из регионов, и консенсус в каждом случае — отнюдь не данность.
Между тем, перераспределение власти по вертикали, изменение состава сложившихся
элит, неизбежное при перекройке региональных границ, и другие сопутствующие
реформе обстоятельства потенциально могут дестабилизировать ситуацию в стране,
особенно с учетом того, что вопросы территориального устройства в России тесно
переплетаются с проблемами межэтнических, а в последнее время вновь, после долгого
перерыва — и межконфессиональных отношений. В любом случае реформа нуждается
прежде всего в трудноопровержимом для решающего большинства главных участников,
самоочевидном и актуальном доводе (своего рода — ratio regis) в свою пользу.
Им в принципе не может — не должно — быть естественное человеческое стремление
улучшить всё и вся, хотя бы потому, что такое улучшение все и всегда видят по-разному.
Характер решающего довода во многом задает и структуру реформы, и темпы ее проведения,
а ослабление его убедительности может привести к ее остановке. На рубеже 1980–1990-х гг. такими доводами были «демократизация» и «рынок» (начиная
со знаменитой идеи регионального хозрасчета). В тех условиях эти лозунги интегрировали
весьма разнородные и разнонаправленные устремления сторонников и политической
либерализации, и национального самоопределения, и приватизации и т.д., притом,
что в атмосфере того времени их противники мало что могли на все это возразить
и мало что предложить взамен.
По мере развития процессов демократизации и либерализации экономики, становившихся
все более разноплановыми и многосмысленными, первоначальный довод в пользу «федеративной»
реформы, как едва ли не главного их двигателя, слабел, и реформа исчерпала себя,
выродившись в войну всех против всех за привилегии. Сегодня эти идеи, разумеется,
не могут быть доводом центральной власти (или для этой власти) в пользу продолжения
реформы территориально-государственного устройства, попытка же реформирования
на условиях Центра без всякого обоснования окажется малоотличимой от авторитарной
претензии. И даже если этой попытке никто не сможет в данный момент противостоять
политически, это не будет означать, что реванш окажется внутренне принятым и,
если не зайдет слишком далеко — долговечным.
Возможно, сегодня основным аргументом Центра, как главного актора, способным
не только заставить, но и убедить регионы и других акторов вести диалог на его
языке, является существенно изменившаяся за последнее десятилетие обстановка
в мире и новые вызовы, с которыми сталкиваются современные государства. В совокупности
эти вызовы стало принято обозначать емким и не очень конкретным термином «глобализация».
Для нас в данном контексте в комплексе проблем, связанных с глобализацией, существенным
является вызов, бросаемый сложившимся государствам целым рядом факторов и обстоятельств — от «новой экономики» до нового «техногенного» терроризма.
В сущности, судьба современного государства, как суверенного образования, поставлена
на карту, что вызывает споры о будущих формах политической организации.
На наш взгляд, какими бы эти формы ни были в разных частях света, примеры
так называемых несостоявшихся государств должны подстегивать, а не размагничивать
российские политические элиты, побуждая их в собственных интересах сделать выбор
в пользу сильного, целостного, суверенного государства вместо перспективы возникновения
на исторической территории России совокупности сообществ и сетей, входящих в
мировые и региональные сообщества и сети. Одновременное укрепление государства
и вхождение страны в мировую экономику — серьезнейшая проблема. Никто, однако,
не доказал до сих пор, что она неразрешима в принципе.
«Довод глобализации», если он будет адекватно сформулирован Центром,
может быть услышан регионами, став основой выработки обновленной, более рациональной
модели территориально-государственного устройства страны, избавленного от многих
перекосов и нелепостей, порожденных как большевистской перекройкой страны, пережившей
анархию рубежа 1910–1920-х гг., так и ее хаотическим реформированием в 1990-х гг. Представляется, во всяком случае, что Россия нуждается сегодня не в унификации
отношений между Центром и регионами, а в их разумной стандартизации. Этот тезис
можно развивать долго, здесь скажем лишь, что первая отличается от второй примерно
так же, как подбор солдат в парадный Е.И.В. лейб-гвардии N-ский пехотный полк
по росту и цвету волос и глаз — от оснащения современной N-ской мотострелковой
части стандартными комплектами вооружения и снаряжения. О вкусах в данном случае
не спорят. Выбор предстоит делать, исходя из потребностей времени и совокупности
наличных ресурсов Центра.
Основой диалога между властным Центром и его партнерами любого типа и уровня,
или, если угодно, «языком» обсуждения территориальной организации
государства и общества может стать концепция субсидиарности, как цели, которой
желательно достичь в обозримом, хотя, может быть, и неблизком будущем, и приближение
к которой потребует поэтапных реформ, не имеющих революционного характера. В
принципе, именно так в течение полувека проводилась в России земская реформа,
и ее опыт показал как возможность планируемых на долгий срок вперед «пошаговых»
преобразований, так и опасности, связанные с их затягиванием. Кстати, тот же
опыт продемонстрировал и то, что реформа местного самоуправления может развиваться
поэтапно не только «вглубь», но и «вширь». Не исключено,
что и в сегодняшней РФ полномасштабное местное самоуправление может вводиться
по мере созревания необходимых и заранее известных условий в отдельных регионах.
Преимущество этой концепции как «языка» реформы — в ее универсальном,
в некотором смысле даже «теоретико-принудительном» характере — по
крайней мере, для стран европейской традиции. С этим ничего не поделаешь.
Субсидиарность, как и демократия, сегодня — универсальные мифы, которые бессмысленно
опровергать логически. Но миф, создающий основу языка, то есть средства общения,
можно и нужно использовать по мере надобности, апеллируя именно к его универсальности.
Капитаны парусников, раз уж таков тип этих кораблей, не оспаривают ветер, обвиняя
его в непостоянстве, а пользуются им, даже когда идут галсами против него. Европейский
опыт в области оптимизации перераспределения властных полномочий по вертикали,
в принципе, гораздо ближе к российским реалиям, чем американский, выразившийся
в философии федерализма, как самоорганизации общества в «горизонтальное»
государство. Чтобы стать «долгоиграющей», не зависящей от смены кремлевских
мод, идея субсидиарности, как практико-политическая, а не только политико-философская,
должна вызреть и обрести поддержку какой-то действенной общественной силы. И
вновь здесь можно обнаружить аналогии с земским движением, его организацией,
заслуживающей практического внимания — в отличие от некоторых его политико-философских
идей, имевших или приобретших возмутительный и подрывной характер.
Особенностью реализации концепции субсидиарности в России является то, что
это, возможно, придется делать в условиях довольно далеко зашедшей децентрализации
управления страной. В этом случае в отношении регионов следует осуществлять
стратегию «стимулирования деволюции», то есть передачи ими определенной
части своих нынешних полномочий «вниз». Во всяком случае, желательно
заранее положить эту стратегию в основу символического, концептуального по сути,
«субсидиаристского пакта», который могли бы заключить в той или иной
форме Центр, регионы и, возможно — органы местного самоуправления. Необходимо
также отметить, что вопрос о возможной коррекции Конституции РФ, исключающей
органы местного самоуправления из числа органов государственной власти (ст. 12), необходимо будет решать не раньше, чем будет вы-брана та или иная модель
самоуправления.
В основу территориально-государственного устройства желательно положить принцип
разумной стандартизации отношений между Центром и регионами. Это значит, что
для удобства управления желательно минимизировать количество типов процедур
взаимодействия между ними в системах прямой и обратной связи и максимально упростить
сами эти процедуры. Такой подход не исключает возможности особых статусов отдельных
территорий и/или их групп. Речь идет о сохранении или приобретении возможности
постоянно использовать особые процедуры или о праве прибегать к ним в специально
оговоренных случаях. Привилегиями в этом случае могут пользоваться Центр, регион
или же и тот, и другой в разных контекстах в рамках «пакетного» соглашения.
В особых статусах самих по себе нет ничего ни хорошего, ни плохого. Как уже
говорилось, опыт России, как и многих других стран, показывает, что такие статусы
распространены гораздо шире, чем обычно думают. Их предоставление и/или сохранение
может оказаться не только вынужденным, но и приемлемым и даже полезным для Центра
при двух условиях. Во-первых, происхождение каждого из них нуждается во внятном
объяснении, не кажущемся оскорбительным тем, кто такого статуса лишен. Во-вторых,
если цель — сохранение целостности государства в длительной перспективе, такие
статусы должны признаваться разумным исключением из правила, а не разумным правилом,
даже если их обладателей достаточно много. Такие условия соблюдаются, конечно,
не всегда, однако сам факт относительной неосведомленности о распространении
этого явления в мире свидетельствует, скорее всего, о том, что это происходит
все же достаточно часто. С этой точки зрения и надо, видимо, оценивать перспективу
сохранения существующих конституционных статусов российских территорий, а также
договоров о распределении предметов ведения между ними и Центром.
Проблема для Центра в данном случае не в самой множественности статусов и
многочисленности договоров в принципе, а в том, соответствуют ли они действующей
в данный момент Конституции и отвечают ли требованиям административной и экономической
эффективности, а также политической целесообразности. Договор с Татарстаном
1994 г. означал, возможно, худой мир, однако редко когда худой мир бывает настолько
лучше доброй ссоры. Прежде, чем реформировать сложившуюся систему статусов и
договорных отношений между Центром и регионами, необходимо тщательно изучить
с этих разных точек зрения все ее элементы. Сегодня ее целью должна быть, в
сущности, скорее радикальная оптимизация, чем замена на принципиально иную.
При этом вне пределов, разумно очерченных положениями об особенностях, Конституция
государства и весь корпус федеральных законов должны выполняться не только неукоснительно,
но и, насколько возможно, единообразно.
Завершая, отмечу вновь: только когда мы ясно поймем, что реально скрывается
за нашим политическим «федерализмом», можно будет говорить и об адекватной
концепции бюджетной и налоговой политики. Без этого попытка навязать обществу
любую абстрактную модель будет не только бесполезной, но даже контрпродуктивной,
если не опасной. Это будет попытка тушить пожар тем самым керосином, цены на
который, как сегодня уже говорили, падают. Спасибо.
А.Федоров. Спасибо. Пользуясь положением председательствующего, прерву
нашу дискуссию, поскольку все соскучились по чаю-кофе. Мы сделаем перерыв на
10–15 минут, а потом продолжим с вопросами и будем дальше двигаться по нашей
программе.
Содержание
|
