МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Николай Володин
председатель Орловского областного Совета народных депутатов

Записал Анатолий Борисов

Наша цель приблизить власть к населению

Известный 131-й закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» давно вызывает многочисленные дискуссии, в том числе и на Большой Дмитровке. Причём он не раз становился темой обсуждения членов Совета Федерации с региональными парламентариями на заседаниях Совета законодателей и его президиума. Впрочем, после того как вступление его в силу было оставлено на усмотрение самих регионов, накал споров несколько спал.

Однако далеко не все субъекты захотели воспользоваться подобной отсрочкой. Так, в Орловской области закон вступает в силу как изначально им и предписывалось — с 1 января 2006 года. О том, почему решено не откладывать реформу местного самоуправления и как она реализуется в регионе, рассказывает «ПГ» председатель Орловского областного Совета народных депутатов Николай Володин.

Если на проблему местной власти взглянуть с исторической точки зрения, то мы увидим сугубо российские отличительные черты местного самоуправления, связанные с ментальностью населения, особенностями его социально-экономической деятельности. Эти поиски вообще уходят корнями в глубь веков, когда самоуправление фактически представлялось в виде обязанности, способа осуществления государевой службы. В свою очередь верховная власть строила государство в соответствии со сложившимися самоуправленческими традициями. В отличие от Европы, где городская община относительно самостоятельно управляла городским хозяйством в своих интересах, в Российской империи управление на местах всегда исходило из государственной надобности. Кроме того, в России с давних времен параллельно всегда функционировала такая форма местного самоуправления, как сельская община. Немало положительного было и в работе местной власти в советский период. А потому мы не вправе, выстраивая новую систему местного самоуправления, не учитывать предшествующий опыт и традиции. Тем более что муниципальная реформа играет особую роль среди преобразований, которые сегодня осуществляет Россия. От нее напрямую будет зависеть эффективность работы по улучшению качества жизни людей.

Еще в конце 1996 года областной Думой принят закон «О местном самоуправлении в Орловской области». Нами фактически введена двухуровневая модель организации местного самоуправления, что позволило не менять его систему, не сдвигать сроки выборов должностных лиц и депутатов. И время подтвердило нашу правоту. «Орловская модель» как бы предвосхитила новое законодательство и в основном совпадает с территориальной организацией системы местного самоуправления, которая должна быть выстроена по 131-му закону.

Существующее административно-территориальное деление практически не подверглось изменению. С 1996 года в области работают 267 муниципальных образований. Среди них — три городских округа, 24 районных, 240 сельских и городских поселений. Есть обученные кадры. В области накоплен определенный опыт по подготовке специалистов для работы в органах местного самоуправления.

Сейчас парламентарии из других регионов едут в Орел за опытом. Понятно, что им нелегко в организационном плане. В ближайшее время в России заново предстоит создать более 13 тысяч муниципалитетов, а значит — нарезать новые границы поселений, искать кадры, проводить выборы. К примеру, в Московской области прежняя система местного самоуправления состояла из 72 муниципальных образований, а по новому законодательству их число возросло до 378. Похожая картина и в соседней Брянской области. Мы же провели дополнительные выборы лишь в двух вновь образованных сельских поселениях. Кроме того, частичное изменение структуры органов местного самоуправления, которое прошло в Орловской области в соответствии с новым законодательством, фактически не потребовало увеличения численности муниципальных служащих.

Кстати, еще год назад областной Совет выполнил первоочередную задачу — завершил работу по установлению границ и статуса муниципальных образований. Было принято 27 соответствующих законов, обеспечивающих территориальную организацию местного самоуправления. На примерах одного района, города и сельского поселения были разработаны модельные уставы муниципальных образований всех типов. Все 267 уставов муниципальных образований (после предварительной правовой экспертизы) зарегистрированы областным Советом. Сейчас областное законодательство практически полностью приведено в соответствие с новыми федеральными законами по местному самоуправлению, и основная тяжесть нормотворческой работы теперь ложится на плечи муниципалитетов. Без сомнения, ключевым здесь станет принятие блока нормативных актов, касающихся финансово-экономической основы местного самоуправления — местные налоги, местный бюджет, муниципальная собственность.

Впрочем, основной проблемой как раз и является развитие доходной базы местных бюджетов. И здесь особо хочется сказать о едином налоге на вмененный доход, который будет полностью зачисляться в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Только за счет этого муниципалитеты получат более 300 миллионов рублей.

При этом немаловажно и четко распределить источники доходов в соответствии с расходными полномочиями органов власти, и в первую очередь по муниципальным образованиям. Оставленные на местном уровне налоги далеко не покрывают всех расходных обязательств. Даже если все три налога (земельный, налог на имущество физических лиц и единый налог на вмененный доход) будут собираться полностью, то финансовая обеспеченность муниципалитетов все равно останется на уровне 20-30 процентов к потребностям. Поэтому нашему областному Совету народных депутатов пришлось принимать дополнительно законы «О бюджетных кредитах местным бюджетам» и «О межбюджетных отношениях в Орловской области». Так, они прописывают порядок образования и формирования областных фондов финансовой поддержки муниципалитетов, компенсаций, софинансирования социальных расходов, районных фондов финансовой поддержки поселений, фонда муниципального развития Орловской области. Также здесь определены методики и порядок распределения дотаций, компенсаций, субвенций и субсидий муниципальным образованиям, городским и сельским поселениям.

Такими мерами мы надеемся не только обеспечить выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципалитетов, но и создать условия для исполнения ими государственных полномочий, переданных по 131-му закону. Пока же сегодня для подобного финансового выравнивания деньги направляются из областного бюджета за счет сокращения расходов по другим бюджетополучателям. Из-за этого областная казна на будущий финансовый год формируется с дефицитом, а потому без дополнительных средств из федерального бюджета регионам не обойтись.

Не менее важной задачей при реализации 131-го закона представляется и урегулирование имущественных отношений между различными уровнями власти. В целом по области из муниципальной собственности районов в собственность муниципальных образований первого уровня предлагается к перераспределению около 11 тысяч объектов недвижимого имущества. В этот список в основном вошли затратные объекты ЖКХ и транспортно-инженерные сооружения.

Впрочем, и сам процесс оформления передачи имущества требует дополнительных финансовых средств, например на оформление документов. Только на изготовление технических паспортов и межевых дел, постановку на кадастровый учет, регистрацию права собственности потребуется около миллиарда рублей. Но таких денег у нас нет. Вряд ли они быстро найдутся и в других регионах. Значит, решать проблему надо опять на федеральном уровне. Например, установить упрощенные механизмы необходимых процедур и уменьшить размеры их оплаты. Пока же этого не произойдет, собственность не заработает на пользу муниципальным образованиям

Итак, субъекты Федерации получили возможность самостоятельно решать, как им быть со 131-м законом. Орловская область приступает к реализации практического этапа реформы уже с 1 января 2006 года, потому что здесь видна ясная цель — приближение власти к населению.

Парламентская газета, 20.12.2005