МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Юрий Гонтарь
председатель Государственной Думы Ставропольского края

Беседовал Александр Быков

Методом проб и ошибок

Никто не ожидал, что досрочная реализация муниципальной реформы пойдет на Ставрополье гладко. Собственно, и сама апробация затевалась не в последнюю очередь именно ради выявления разного рода подводных камней. Однако сюрпризов оказалось даже больше, чем предполагалось. Включая и для многих неожиданный перенос сроков вступления в силу закона о местном самоуправлении. Как относиться к таким сюрпризам? На этот и другие вопросы в беседе с корреспондентом «ПГ» отвечает председатель Государственной Думы Ставропольского края Юрий Гонтарь.

Справка «ПГ»

Гонтарь Юрий Афанасьевич родился 30 июля 1947 года в станице Галюгаевской Курского района Ставропольского края. Окончил Волгоградский институт инженеров городского хозяйства, Московский архитектурный институт, Ростовскую высшую партийную школу. Работал на стройках мастером, прорабом, главным инженером, начальником управления. С 1981 года — на выборных должностях в районных органах исполнительной власти. В 1994 году избирается депутатом и заместителем председателя Государственной Думы Ставропольского края. С 2001 года — председатель Думы. Кандидат экономических наук.

— Юрий Афанасьевич, начать реформу на год раньше других регионов — это одно. Но на четыре года раньше — совсем другое. Означает ли перенос сроков вступления в силу Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что Ставрополье взяло своего рода фальстарт?

— Фальстарт — это если кто-то из спортсменов срывается со старта раньше сигнала. Но поскольку для Ставрополья был дан отдельный сигнал к движению (решение Госдумы от 27.12.2004), то термин «фальстарт» применительно к нашей ситуации неверен. Думаю, и в 2006 году не все субъекты Федерации будут одновременно начинать реформу местного самоуправления.

Что же касается Ставрополья, то с уверенностью могу сказать: наш опыт будет востребован. Мы пусть через проблемы, просчеты, законодательные корректировки, но движемся вперед. Подтверждение этому — целый ряд мероприятий федерального масштаба, где нашим наработкам было уделено самое пристальное внимание. И недаром у нас уже побывали делегации из 16 регионов страны. Реформу можно сравнить с реконструкцией того места, где живем. И если сосед выполнил ее раньше тебя, просто грех не посмотреть, как получилось у него, что можно взять для себя, оценить масштаб задач и проблем, с которыми обязательно столкнутся все регионы. А поскольку перемены неизбежны, права на ошибку в проведении реформы самой массовой публичной власти — муниципальной — у регионов просто нет.

— Но Ставрополье-то продвигается по пути реформы методом проб и ошибок. На недавнем заседании правительства края вы сказали, что в нынешнем году территорий-доноров среди муниципальных образований в крае стало меньше. Это ли не показатель?

— Говорил не только об этом минусе, но и о других. Особенно о межбюджетных отношениях, налоговой политике, определяющих, будет ли местная власть обладать достаточной бюджетно-финансовой автономией, которая является главным стержнем реформы. Но это показатель лишь того, что мы первыми выявляем на практике возможные трудности, с которыми предстоит столкнуться другим регионам.

В краевой Думе создано несколько рабочих групп, которые постоянно занимаются мониторингом хода муниципальной реформы. И в первую очередь они анализируют ситуацию в межбюджетных отношениях. Так вот анализ как раз и показывает: число территорий-доноров сократилось. Но причина не в ослаблении их экономической и налоговой базы, а в механизмах и методиках формирования бюджета, заложенных в первую очередь в федеральном, да и в региональном законодательстве.

Разработав и приняв методику, утвердив ее законом края, в ходе реализации этого документа мы увидели, что он требует усовершенствования, что его надо адаптировать к имеющимся большим различиям налоговой базы муниципальных образований. И мы уже в этом году планируем выполнить необходимые корректировки по 2005 году с тем, чтобы при формировании бюджетов муниципальных образований на будущий год учитывать местные реалии, улучшить финансовую ситуацию в муниципальных образованиях, заинтересовать их в увеличении собственной доходной базы.

— Если можно, конкретный пример.

— Формируя бюджеты 2005 года, мы были вынуждены резко повысить концентрацию финансовых ресурсов на региональном уровне. В крае создано пять фондов, в их активе 8,3 миллиарда рублей, или треть консолидированного бюджета края. Вынужденная мера? Отчасти да, поскольку право законодательно начать реформу на год раньше Ставропольский край получил лишь в последние дни декабря прошлого года. Это не оставило Думе и правительству края времени на более глубокие и тщательные проработки межбюджетных отношений в каждом конкретном случае.

Но есть необходимость и в корректировке отдельных норм федерального законодательства. К примеру, статьи 58 Бюджетного кодекса, которая жестко регламентирует принцип единства нормативов налоговых отчислений для всех муниципальных образований. Тех самых нормативов, через которые можно было бы сбалансировать местные бюджеты. Федеральный законодатель поступил совершенно верно, исключив эксклюзивные подходы в межбюджетных отношениях. Однако на практике при едином — подчеркну, едином! — нормативе отчислений налога на прибыль в 50, допустим, процентов город Ставрополь получит 363 миллиона рублей дохода. Это приведет к избыточности бюджета города и отрицательным трансфертам, то есть изъятию средств. А городу Георгиевску, к примеру, тот же норматив даст всего 32,3 миллиона рублей, что не решает проблемы наполнения доходной части местного бюджета.

А для сотен сельских поселений, где нет прибыльных предприятий, этот норматив вообще ничего не дает. И не случайно у того же Георгиевска в 2005 году доля собственных налоговых доходов резко сократилась по сравнению с 2004-м. Из донора в получателя дотаций превратился и Невинномысск. А это крупнейший промышленный центр края. Закрепление части налога на прибыль предприятий за городом отвечает его интересам. Но применить такой механизм при формировании бюджета 2005 года мы не смогли.

— И где же выход из подобных ситуаций?

— Он в том, чтобы верную по сути и содержанию идею обеспечивать, исходя из практики, корректировками законов как на региональном, так и на федеральном уровне. Во-первых, на наш взгляд, необходимо предоставить регионам право закреплять за муниципальными образованиями не единые, а дифференцированные нормативы, рассчитанные по единой методике, но с учетом различий в налоговой базе муниципалитетов. Во-вторых, нужно заменять дотации дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты не только от налога на доходы физических лиц, а от всех переданных субъектам Федерации федеральных и собственных региональных налогов. В-третьих, необходимо снизить с 2 до 1,3 коэффициент превышения порогового уровня бюджетной обеспеченности, за которым следует применение механизма отрицательных трансфертов. Тогда у регионов будет больше финансовых возможностей выравнивать бюджетную обеспеченность муниципалитетов.

— Неспециалисту понять это сложновато. Куда легче задать простой вопрос: а зачем вносить поправки, если закон о местном самоуправлении еще четыре года будет неработающим?

— Начну с того, что в апреле текущего года на посвященном муниципальной реформе заседании Совета законодателей России Владимир Путин не только подчеркнул важность обеспечения финансовой основы местного самоуправления, но и не оставил без внимания наши суждения о необходимости предоставления регионам больших возможностей для выравнивания бюджетного состояния муниципальных образований.

Да, высказываются опасения: вот-де реформа в целом по стране еще не началась, но даже в 131-й закон уже внесено пять поправок, а тут и еще надо вносить. Только ведь Ставропольский край и Новосибирская область для того и выступили в роли пилотных регионов, чтобы обнаружить и устранить все узкие места, в том числе и по части правового обеспечения реформы.

— Тем более идеальный закон вообще вряд ли возможен.

— Математическое моделирование в законотворчестве по определению невозможно. Равно как по определению неизбежны поправки, которые в любой закон вносит правоприменительная практика, сама жизнь. Весь вопрос в том, отвечает ли концептуально закон тому, что принято называть вызовом времени. Давайте признаем честно, реформа необходима и неизбежна уже потому, что муниципальная власть в своем прежнем содержании исчерпала ресурс эффективности и доверия к ней. Она изначально была обречена на дискредитацию из-за отсутствия должных экономических и финансовых основ, отсутствия механизмов реализации задач территориального развития, особенно в сельских поселениях. И 131-й закон не косметически, а кардинально меняет саму конструкцию этой власти, превращает ее в реальную силу.

— Но это, видимо, не означает, что муниципалы должны воевать в одиночку, без поддержки и помощи сверху?

— Такая поддержка действительно непременное условие развития местного самоуправления. Не задействуй мы весь административный и информационный ресурс государственной власти, было бы слишком много трудностей. Тем более что помощь требуется по многим вопросам. Уже на стадии подготовки реформы понадобилось значительное законодательное обеспечение — краевая Дума, например, приняла пакет из 72 законов. Не обойтись и без мониторинга — жизнь-то подбрасывает самые разные «сюрпризы». Пример: в поселении находится детский садик. Но муниципальное образование не может участвовать собственными бюджетными ресурсами, скажем, в улучшении питания детей. Или не сможет построить за свой счет небольшой бассейн для их закаливания, профинансировать ремонт помещений. Не имеет права. Надо ждать субвенций из района: по закону это в его финансовой компетенции. Хотя оптимальный вариант в данном случае — софинансирование. То есть разграничение сделано верно, а вот запрет поселению в данном случае — излишне зарегламентированная норма.

А взять важнейший для поселений вопрос, отнесенный теперь к их компетенции, — содержание и строительство местных дорог. Почему бы не передать поселениям часть транспортного налога, из которого формируется дорожный фонд региона, сделав ресурсы целевыми? Ситуацию можно было бы резко переломить, подключив к его сбору заинтересованные в этом муниципалитеты. Уж не говорю о том, что органы местного самоуправления нередко ставятся в сложное положение подразделениями федеральных служб.

— Что имеется в виду? Не помогают им федеральные службы?

— Нет, проблема в другом. Раньше, как вы помните, у нас были так называемые неперспективные деревни. Теперь могут появиться уже и неперспективные районы. Имею в виду уход подразделений федеральных служб из целого ряда районов при реализации муниципальной реформы. Модернизация налоговой службы, например, привела к тому, что в крае теперь одна инспекция на три-четыре района при населении по 60-70 тысяч человек в каждом и протяженности каждого в сто и более километров. Закрываются в поселениях сберкассы, почтовые отделения, становятся почему-то межрайонными отделения соцстраха и санитарного надзора. А ведь за всем этим — повседневные заботы и нужды людей, в интересах которых и реализуется реформа. И нельзя делить этих людей на любимых горожан и нелюбимых селян.

Парламентская газета, 11.10.2005