МНЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ

Максим Бардин
кандидат политических наук, заместитель директора Центра региональной политики

Гелеоцентричность российского регионального пространства представляет собой существенный фактор, разрушающий основы федерации

Перенос части органов государственной власти из Москвы в регионы может оказать позитивное влияние на развитие российского федерализма

С начала создания российской федеративной модели прошло уже более десяти лет. В 1993 году Федеративный Договор сменила Конституция РФ, которая в свою очередь, обозначила основные принципы развития новой федеративной системы. В результате чего, произошла своеобразная трансформация договорного федерализма в конституционный, который аннулировал часть прежних соглашений и уравнял в правах все 89 регионов. В то же время, главная особенность российского конституционного федерализма выразилась не только в большом количестве его субъектов, но и в его резкой ассимметричности. Причем, данная асимметрия, находила отражение сразу в  нескольких плоскостях. С одной стороны, федеративный центр объединил вокруг себя республики, области, автономные округа и города федерального значения. С другой стороны, российские регионы изначально имели между собой системные многоуровневые различия, выражающиеся в географических, демографических, исторических и социальных характеристиках. В сложившейся ситуации, роль своеобразного регулятора должен был взять на себя единый федеральный центр, который обязан постоянно устранять наиболее опасные формы региональной ассиметрии, и добиваться системного баланса в области межсубъектных взаимоотношений.

Однако, несмотря на ряд успешных шагов, осуществленных органами государственной власти, российский федерализм сегодня сложно расценивать как состоявшийся и реально действующий механизм. Конечно, федеративная система современной России обладает всей необходимой атрибутикой: существует единый центр, которому подчиняются региональные органы власти, их взаимодействие осуществляется на основании Конституции РФ, а также региональный конституций, уставов и положений. В субъектах функционируют выборные органы законодательной и исполнительной власти. Более или менее четко регламентируется разграничение полномочий в вопросах совместного ведения, обозначены сегменты ответственности исполнительной власти обоих уровней. Однако при более детальном рассмотрении становится очевидным то, что сама внутренняя система функционирования федерации отсутствует.

На практике, произошла элементарная подмена политологических терминов. Вместо федерализма, все эти годы, упорно выстраивался некий «федератизм», который в итоге, оказался не в состоянии, заинтересовывать собой политически активное население в российских регионах. Безусловно, сегодня мы можем наблюдать такой неотъемлемый принцип федерализма как субсидиарность, предполагающий не только определённое соподчинение центра и субъектов, но и регламентированное разграничение полномочий между двумя уровнями власти, однако принципа когерентности, предполагающего наличие механизмов взаимного социально — экономического выравнивания регионов, в реальности не существует. А ведь, федерализм — это не только определенное разделение полномочий между центром и его субъектами, создающее правовое поле для  функционирования и формирования региональных элит. Федерализм — это, прежде всего, система, обладающая механизмами саморегуляции, способная самостоятельно и адекватно преодолевать внутренние сложности, используя при этом, интеллектуальный и творческий потенциал всех членов федерации.

Современный российский «федерализм» напоминает разобранный конструктор «Паззл», в котором линии федеративного взаимодействия существует отдельно друг от друга. Сегодня подобное «меридианное» взаимодействие осуществляется по наиболее простой схеме Федеральный центр (Москва) — регион. (Впоследствии, вертикаль власти разбавила данный алгоритм дополнительным «перевалочным» пунктом в виде столицы Федерального округа). В результате, федеративные «меридианы» стали существовать обособленно друг от друга, исключив саму возможность для возникновения когерентности. В конечном итоге, получилась не единая система, а «лучевой» калейдоскоп, напоминающий радиальные станции метро, а это является ярким подтверждением того, что региональная ассиметричность так и не была сглажена и на сегодняшний день она приобрела еще более опасные дезинтеграционные формы.

Произошла жесткая централизация федеральной власти на фоне децентрализации межрегиональной, в результате чего, федеральный центр, расположившийся в столице государства, стянул на себя лучшие социальные ресурсы. Москва сегодня является не только политической столицей, но и федеративной, она сосредоточила в себе основные органы власти, как общегосударственные, так и федеративные.

После того как хаотичные рыночные отношения девальвировали «советскую привлекательность» регионов, Москва естественным образом аккумулировала на своей территории наиболее активные финансовые, интеллектуальные и творческие ресурсы современного российского общества. В результате, современная российская федеративная модель представляет собой ярко-выраженную гелеоцентричную систему («государство — Москва» в «государстве — РФ»), которая ничего общего не может иметь с реальной федеративной моделью.

Последствия подобного курса на практике выливаются в  своеобразную депассионаризацию российских регионов: с каждым годом, увеличивается естественное вымывание качественного регионального социума, а это, в свою очередь, приводит к снижению политической активности граждан. Рано или поздно, ситуация может повернуться таким образом, что в российской провинции не останется политически ответственного населения, которое должно являться основным стержнем общенационального развития. О каком продвижении реформ можно будет говорить в этом случае? О какой общественной модернизации или европейской интеграции можно размышлять, если происходит устранение самого носителя этих процессов.

Скорректировать сложившуюся гелеоцентричность, а также придать необходимый импульс внутрифедеративной когерентности, может только перенос части органов управления из Москвы в регионы. Подобная административная дисперсия обязательно скорректирует негативное воздействие российской федеративной ассиметрии.

Безусловно, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, а также Администрация Президента РФ должны находится в Москве постоянно, а вот, размещенные в регионах «профильные» министры могут участвовать в  заседаниях правительства посредством телемостов и видео — конференций, современные возможности транспорта и средств связи в состоянии обеспечить необходимую оперативность.

В этом случае, Министерство сельского хозяйства может вполне успешно функционировать и на территории Краснодарского края. Министерство культуры и массовых коммуникаций логично перенести в культурную столицу РФ — Санкт-Петербург. Работа ведомства, отвечающего за рыбопромышленную деятельность, будет более продуктивна, если это ведомство разместится на Дальнем Востоке. Отчасти целесообразен и перенос Министерства промышленности и энергетики из Москвы в более «промышленные» регионы.

Что касается законодательной власти, то и Государственная Дума и Совет Федерации обязаны иметь региональную привязку. Совет Федерации может находиться в Казани или Екатеринбурге. Государственная Дума могла бы эффективно работать в регионах, которые имеют определенные «демократические» традиции. Городом «народных депутатов» мог бы стать Новгород, Саратов или Новосибирск. В этом случае, представители законодательной власти будет ближе к своим избирателям, кроме того, обе палаты парламента естественным образом избавятся от ситуативных карьеристов, использующих депутатский мандат в качестве трамплина для попадания в Москву.

В этом случае в провинции сформируется прослойка молодых специалистов, обеспечивающих на местах работу федеральных органов власти. Население российских регионов получит возможность участвовать в процессе принятия управленческих решений и почувствует реальную причастность к политическим события, что логично трансформируется в  повышение гражданской ответственности, а органы государственной власти станут продуктивно работоспособными учреждениями, а не всевозможными тоннелями, используемыми региональными пассионариями для переезда в Москву. Пассионаризация регионов станет своеобразным фундаментом процесса общероссийской модернизации, а Москва, в свою очередь, перестанет быть сосредоточением разновекторных социальных интересов, придающих городу высокую степень конфликтогенности.

Основными противниками данной административно — территориальной реформы, являются две мощные социальные группы. Первые из них используют органы государственной власти для собственной миграции на территорию Москвы, с последующей конъюнктурной выгодой. Вторые, сильно заинтересованы в дальнейшей концентрации капитала, ввозимого регионалами в столицу. В эту группу, входит и часть непосредственно московских жителей, которые не хотели бы, чтобы из Москвы естественным образом ушел определенный процент финансовой массы, аккумулируемой вокруг себя органами государственной власти, так как отток капитала может оказать отрицательное влияние на рост благосостояния москвичей.

Однако данную реформу рано или поздно проводить придется, иначе в конечном итоге, из федерации мы получим непрочный глиняный каркас, объединяющий «обескровленные» регионы. Подобный каркас неминуемо начнет рассыпаться, а этот процесс, в свою очередь, повлечет за собой целый спектр новых социальных конфликтов, способных девальвировать все экономические достижения последнего десятилетия.

Центр изучения региональной политики, сентябрь 2005