О позиции Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в отношении развития местного самоуправления и муниципальных образований20 декабря 2001 года в Москве в здании упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации состоялось очередное заседание Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Форум муниципальных политиков был посвящен рассмотрению многих злободневных вопросов развития местного самоуправления. На Сессии выступил председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый. Здесь мы публикуем отрывки из его выступления на Сессии Конгресса. Уважаемые коллеги! Повестка дня настоящей Сессии очень насыщена. Каждый из поставленных вопросов актуален и заслуживает отдельного рассмотрения на специальной Сессии Конгресса. В своем кратком выступлении я затрону лишь некоторые из поставленные в повестку дня Сессии вопросов. *** Начну с первого вопроса повестки дня: «О повышении эффективности деятельности органов местного самоуправления и внесении изменений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По нашему мнению, вопрос повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления не может быть решен только путем внесения изменений в базовый закон «Об общих принципах ...». При решении вопроса повышения эффективности деятельности местного самоуправления, на наш взгляд, необходимо исходить из того, что местное самоуправление — это не только институт публичной власти, каким он формально является по Конституции России, но и, в соответствие со своей природой, может проявлять себя в иных ипостасях:
Очевидно, что более широкий подход к местному самоуправлению сулит большие возможности по раскрытию его реального потенциала и, соответственно, позволяет предъявить более высокие требования к органам местного самоуправления и критериям эффективности их деятельности. Это с одной стороны. С другой стороны, органы местного самоуправления входят в систему публичной власти, и поэтому эффективность их деятельности необходимо соотносить с эффективностью деятельности всей системы публичной власти. Проще говоря, при подходе к повышению эффективности органов местного самоуправления необходим системный подход. Для достижения этой цели вряд ли нам удастся ограничится внесением поправок в Федеральный акон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нужно смотреть на вопрос развития местного самоуправления гораздо шире. Потенциальные возможности местного самоуправления гораздо выше формально установленного правового статуса. Поэтому при решении вопросов развития местного самоуправления нецелесообразно ограничиваться формальными рамками конституционно-правового статуса местного самоуправления. Я убежден, что такой широкий подход к местному самоуправлению полностью соответствует интересам развития и укрепления российской государственности. Таким образом, вопрос повышения эффективности органов местного самоуправления — это не только внутренний вопрос местного самоуправления, это вопрос повышения эффективности всей системы публичной власти, системы управления развитием страны и ее экономической системы. Существуют, конечно, некоторые «внутренние» проблемы местного самоуправления, связанные с повышением эффективности деятельности его органов, которые необходимо решать уже сегодня. Однако в целом (еще раз подчеркну) для реального повышения эффективности всей системы власти и местного самоуправления как ее элемента необходим более общий системный подход. А его, по нашему мнению, до сих пор нет. Конечно, не следует ждать, когда появиться системный подход. К его разработке, уже, можно считать, приступили — имеется в виду работа Комиссии при Президенте России по разграничению полномочий (комиссия Козака). К «внутренним» проблемам повышения эффективности органов местного самоуправления необходимо отнести проблему эффективности использования средств муниципального бюджета. Не тот бюджет хорош, который наполнен (таковым он никогда не будет), а тот, в котором имеющиеся средства используются эффективно, т.е. содействуют развитию муниципального образования а не наоборот. Сегодня проблема повышения эффективности управления муниципальным бюджетом выходит на первый план. Ее ставят и уже решают многие продвинутые муниципалитеты. Во время обсуждения этой проблемы в городе Тольятти (сентябрь 2001 года) на Собрании руководителей представительных органов местного самоуправления городов России многие из участников отметили, что ее решение «упирается» в выбор концептуального подхода. Предложений по концепции сегодня довольно много, но какое взять за основу не знает никто. В настоящее время, например, в Омске разрабатывается очень оригинальный проект, который предполагает глубокую и системную интеграцию муниципальных баз данных: по бюджетным учреждениям различных отраслей, по системе муниципального заказа, по казначейскому исполнению бюджета и др. — и все это на единой концептуальной и информационной основе. Другие муниципалитеты (например, Братск) использую другие подходы. Назрела необходимость выявления передового опыта и его распространения. Кто этим должен заниматься? *** Несколько слов «О мерах по реализации государственной политики в области развития муниципальных образований» (второй вопрос повестки дня Сессии). В отношении этого вопроса считаю важным остановить ваше внимание на одном, но принципиальном моменте — о государственной политике в отношении муниципальных образований, т.е. не сколько о конкретных мерах, сколько о самой государственной политике — о той политике, которая должна реализовываться. Я уже отметил выше, что целостного подхода к реформированию системы публичной власти у нас в стране нет. Следует также признать, что нет и целостной государственной политики в отношении муниципальных образований. На практике (т.е. по факту) мы имеем дело с отдельными правительственными программами, в той или иной степени затрагивающих вопросы развития муниципальных образований. Является ли то, что мы наблюдаем на практике реальной государственной политикой или отклонением от нее? Действия государства в отношении местного самоуправления на деле свидетельствует об отсутствии системного подхода в таком важном направлении государственного строительства, каким является становление и развитие муниципальных образований. Хорошей иллюстрацией реального положения дел в государственной политике в отношении муниципальных образований являются недавние инициативы Правительства России. Имеются в виду:
В названных документах напрямую затрагиваются вопросы социально-экономического развития муниципальных образований, но решаются они, на мой взгляд, не всегда в пользу муниципальных образований (а в конечном счете, и не в пользу страны). Так, на этапе обсуждения «Программы развития бюджетного федерализма…» могло сложиться впечатление, что реальная цель Программы не в том, чтобы создать условия для устойчивого социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, а в том, чтобы вернуть бюджетную систему к привычной четырехуровневой системе. Разработчиками Программы в первоначальном ее варианте было предложено введение в России двухуровневой системы местного самоуправления. Тем самым возникла угроза того, что часть жизнеспособных и развивающихся муниципальных образований могла быть утрачена. Однако в окончательную редакцию Программы положение о двухуровневом местном самоуправлении, как обязательной форме местного самоуправления, не вошло. Вопрос даже не в том, хороша или нет двухуровневая система местного самоуправления, а в том, что у нас до сих пор нет ясного представления об оптимальной форме организации местного самоуправления в России и, особенно, о том как «стыковать» муниципальное управление с государственным. До настоящего дня эти вопросы остаются открытыми, и, по-видимому, самыми актуальными на сегодня. Таким образом мы видим, что то, что происходит в местном самоуправлении никак нельзя назвать государственной политикой (по существу это антигосударственная политика). Тогда встает закономерный вопрос: что мы понимаем под государственной политикой, которую пытаемся реализовывать? *** Несколько слов о развитии законодательства в сфере местного самоуправления. Как было сказано выше, условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роле и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием. Федеральный Центр должен очень точно выстроить свою политику, т.е. найти ту «золотую» середину, которая с одной стороны позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой — создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране. Представляется, что роль государства в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления. Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К таким вопросам, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно — территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен. Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией — демографической, региональной, геополитической и др.) Сегодня мы определились по приоритетным направлениям, по которым намерены наращивать активность законотворческой деятельности. Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе — обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:
В настоящее время идет процесс формирования позиции Комитета по ряду спорных проблем. В течение года мы провели три парламентских слушания и несколько конференций. В результате по некоторым проблемам у нас имеется сформировавшаяся позиция. Мы считаем, что часть из них необходимо решать уже сегодня, не дожидаясь окончания работы федеральных комиссий и рабочих групп. Подводя итоги сказанному, хочу еще раз подчеркнуть, что до тех пор пока не буде целостного видения перспектив развития российской государственности, развитие местного самоуправления будет находиться в зависимости от решения других вопросов государственного строительства. *** Седьмой вопрос повестки дня: «О стратегическом плане развития Конгресса муниципальных образований Российской Федерации». За последние годы, на наш взгляд, произошло резкое снижение активности муниципальной общественности. Большинство всероссийских ассоциаций муниципальных образований практически свернули свою работу, ограничившись организационными мероприятиями. Достаточно высокий уровень активности сохраняют лишь некоторые межрегиональные ассоциации. И не только мнение Комитета. Об этом необходимо говорить со всей откровенностью. За последние годы не было не одной серьезной инициативы национального масштаба. До сих пор даже не налажено регулярное исполнение уставных полномочий Конгресса. Я имею в виду, прежде всего ежегодную подготовку доклада о состоянии муниципальных образований и развитии местного самоуправления, предусмотренную уставом Конгресса. Выражаясь дипломатическим языком, взаимодействие Конгресса и Комитета имеет огромный неиспользованный резерв. Особенно в части совместных действий по оказанию консультационных услуг муниципалитетам. Комитет «завален» обращениями и запросами с мест. Часть этой очень важной работы мог бы взять на себя Конгресс. Нам нужны от вас также предложения по стратегии развития местного самоуправления в России. Комитет ощущает необходимость в активизации Вашей деятельности. Наш опыт взаимодействия с ассоциацией представительных органов (Координатор — Я.П. Силин), с Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов (Президент — А.С. Макаров) свидетельствует о том, что сотрудничество может быть очень конструктивным. Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления готов к сотрудничеству и я надеюсь оно будет плодотворным. Спасибо. 
 |
