С Т Е Н О Г Р А М М Апарламентских слушаний, проводимых Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, на тему: «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации»Здание Государственной Думы. Малый зал.
Председательствует — заместитель Председателя
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.В. БООС
После перерыва Председательствующий. Я вижу, что аудитория стала более рабочей. Я прошу петербуржцев, пожалуйста, присесть. У меня просьба, кто чувствует, что не успеет выступить, но очень хочет, пожалуйста, лучше всего сдать в письменном виде. Потому что в 14.30 мы просто все равно закончим работу. У нас нет другого выбора. Поэтому вот здесь Брусницына Юлия Валерьевна, например, нам так подала сейчас свои тезисы. Они будут учтены при доработке рекомендаций. Итак, слово предоставляется Дроботову Александру Николаевичу — председателю городской Думы города Тольятти. Приготовиться Яшину Николаю Арсениевичу. Здесь Яшин Николай Арсениевич? Тогда приготовиться Рогову Александру Анатольевичу. Здесь? Здесь. Хорошо. А Дроботов здесь, Александр Николаевич? Все. Спасибо. Пожалуйста.
Дроботов А.Н., председатель городской Думы города ТольяттиДамы и господа! Уважаемые депутаты Федерального Собрания! Полтора года назад на Конгрессе муниципальных образований мы действительно высказывались по поводу того, что лучше этот ящик Пандоры открывать, каковым является этот закон. Никто не верил, что можно такой огромный объем работы совершить за такое короткое время. Но, тем не менее, эта работа сделана. Это потрясающая работа. И закон получил, как бы новый качественный уровень местного самоуправления могло бы получится в Российской Федерации по этому закону, если бы не ряд моментов, которые можно еще исправить. Две недели назад по предыдущему проекту собрание представительных органов выработало рекомендации. Но у нас не было одной главы — экономической основы. Да и полтора года назад нам была нужна только одна глава — «Экономическая основа». И все шесть лет, а, может быть, даже уже больше, лет 8, как только местное самоуправление стало себя осознавать. Оно заявляло о том, что необходимо закрепить нормативы отчислений от налогов на длительный срок, позволить пользоваться плодами собственных инициатив и наработок, которые получались у нас, кроме вот этих вот налоговых отчислений, чтобы их не учитывали при просчете бюджета на следующий год. И оставить объем налогов, который изымался с территорий, ну, как минимум, на уровне 25 процентов. Это позволяло надеяться на постепенную реанимацию городского хозяйства. Ничего этого не происходило. А там, где произошло, получились удивительные результаты. А напоминаю, что в последние два года местное самоуправление лишилось еще пары налогов, порядка 35 процентов, которые как бы пошли в зачет сокращения налогового бремени только за счет местного самоуправления. И сейчас вот глава 8 — «Экономическая основа», статья 60 пункт 4 предусматривает бюджетное выравнивание, это новая вещь, которая при всей справедливости внешней грозит следующим. Если эта глава будет введена, статья бюджетного выравнивания, то стимулы для поднятия ресурсов у тех, кто дает, естественно, улетучатся, их не будет. Потому что у них будут отбирать. А те, кто получает по этому бюджетному выравниванию, у них не будет стимулов какие-то свои ресурсы искать. Потому что им все равно дают. Примеры, когда, единичные примеры, когда нормативы закреплялись на длительный срок, и территории местного самоуправления получали возможность эти резервы поднимать, удивительны. Бюджеты этих территорий росли. Я могу привести бюджет Тольятти, где губернатор закрепил три года назад на длительный срок нормативы. И, несмотря на то, что у нас изымались каждый год по новым законам налоги, тот же налог на соцкультбыт, 30 процентов бюджета выхватил. Тем не менее, бюджет рос. Потому что мы считали землю, мы считали имущество, мы напрягали налоговую инспекцию, мы поднимали все ресурсы, которые могли поднять, потому что мы знали, что это останется в местном самоуправлении, и если сейчас это введется, этот стимул напрочь отпадает. Это нужно очень тщательно еще раз обсудить, либо убрать, либо поднять коэффициент в не два раза, чтобы был стимул заниматься поиском своих ресурсов. И второй пункт. Председательствующий. Простите, вот не очень понятно. Вы говорите об отрицательных трансфертах? Дроботов А. Н. Да, я говорю об отрицательных трансфертах выравнивания бюджета через вот изъятие ежегодное, каждый год. Смотрите, очередной финансовый год, может быть предусмотрено перечисление взносов из бюджета данного городского, сельского местного в вышестоящий бюджет. То есть каждый год будут меняться нормативы отчислений. Какой смысл тогда стараться поднимать эти ресурсы если их будут все равно изымать? Второй пункт, который нужно было бы поправить здесь, очень классически красиво прописана ситуация с нефинансируемыми мандатами. Наконец-то мы получили ясную картину как бы бюджет из двух частей, и все это прописано про федеральные законы, и это все правильно, и это все нужно. Но у нас есть еще постановления Правительства, и постановления Правительства, как ни странно, являются, может быть, даже более болезненными для местного самоуправления, чем федеральный закон, нагружающий нас нефинансируемыми мандатами. Последнее постановление Правительства «О повышении зарплаты бюджетникам», на которое в бюджете России для учителей муниципальных, а это тысячи и сотни тысяч людей, не было предусмотрено ни копейки. И это все было сделано, повышение, из числа, из бюджета местных самоуправлений, это было снято с домов, которые должны были ремонтировать, со школ, которые должны были ремонтироваться. То есть это не решение вопроса, отнять у бедного последнее и таким образом сделать свой рейтинг. И сейчас готовится повышение на 30 процентов, и опять в бюджете России этих денег нет. И поэтому с федеральным законом надо прописать обязательно постановление Правительства. Постановление Правительства готовится, ресурсы там им предусматриваются. Значит, они обязательно должны доводиться, точно также возвращаться местным самоуправлениям, иначе это просто из одной формы федерального закона перейдет в постановление Правительства. У меня еще минутка есть? Председательствующий. Ну, по возможности завершайте. Дроботов А. Н. Хорошо. Я в рабочую группу передам предложение собрания представительных органов, но я хочу буквально один момент еще отметить. Мы не просим, представительные органы не просят нагружать нас хозяйственными функциями. Значит, нет, нам из проекта в проект, представительным органам, вписывают создание учреждений и предприятий их ликвидация, когда он всегда была эта функция исполнительной власти. Зачем это вписывать, когда никто об этом не просит? Или закрепление количества депутатов не на постоянной основе. Например, для нашего города это будет 60 депутатов, это возвращение к советам, может быть, даже к где-то к эхолократии, непрофессиональные люди будут только в конце срока понимать, о чем идет речь на заседаниях Думы, и тоже об этом никто не просит, но тем не менее это просто навязывается. Ну, ладно, это все будет в рабочей группе. Спасибо. Председательствующий. Спасибо, Александр Николаевич. Слово предоставляется Рогову Александру Анатольевичу главе муниципального образования г.Печоры Псковской области. Приготовиться Травкину Николаю Ильичу.
Рогов А.А., глава муниципального образования г. Печоры Псковской областиУважаемый президиум, уважаемые члены депутатских слушаний! С точки зрения жителей муниципального приграничного образования Печорский район Псковской области, который с 1996 года пытается выстроить двухуровневую систему местного самоуправления, и вот до сих пор с трудом нам удается это делать. Новый закон, конечно, вызывает только положительные эмоции в том плане, что он разрешает ряд вопросов. В частности, вот в 1996 году мы начали преобразовывать наши волости в муниципальные образования второго уровня, и, в конце концов, в 2000 году на выборы депутатов в районное Собрание и главы района получилось так, что те волости, которые стали муниципальными образованиями были лишены права участвовать в выборах. Поэтому вот с точки зрения дальнейшего развития именно двухуровневости, а то, что она должны и обязана быть, по-моему, уже поняли просто все. Потому что это и приближает власть к людям, и это, как правильно сегодня подметил Виталий Валентинович, заставляет людей уже задумываться, может быть, не о том, где бутылку водки приобрести, а о том, как поучаствовать самим в улучшении своей жизни, а не ждать, что ее улучшит кто-то. Но как сегодня договаривались несколько критических моментов в том документе, которые мы сегодня получили на руки. Сложно согласиться с предложениями комиссии о порядке формирования органов местного самоуправления районного уровня. Предлагается даже депутата в представительный орган не избирать, а делегировать в него глав волостей, главу муниципального образования и вовсе не избирать, а заменив его неким наемным управляющим. Мне кажется, что в данном случае налицо отступление от демократических принципов местного самоуправления. Район или муниципальный округ — такое же муниципальное образование, как и волость, муниципалитет. И создается, и существует от лица населения для решения его проблем, тех же вопросов местного значения. И даже несмотря на то, что в основном они носят надпоселенческий характер. На районном уровне осуществляется самоуправление, а не управление, если будет управляющий. Для самоуправления характерны, избранные всем населением, представительный орган и глава муниципального образования. И использование технократной схемы назначения управления вместо выборов глав — это, конечно же, шаг назад уже даже по отношению к нынешней ситуации и отчасти в какой-то мере оскорбление избирателей, которые, кстати, большинство стран и регионов когда-либо использовавших подобную схему, постепенно отказались, наоборот, в пользу выборности именно и представительного органа, и руководителя муниципалитета. Второй вопрос, который вызывает некоторую неясность и тревогу: а не станет ли одобрение концепции и принятие новой редакции закона основанием для полного пересмотра передела территориальных границ так называемых муниципальных округов? Не будет ли узаконено упразднение субъектами Федерации тех муниципальных образований, в которых руководители по той или иной степени не угодны существующему руководству региональному. Концепция не содержит никаких указаний на то, что за основу формирования муниципальных округов должно быть принято уже ныне существующее административно-территориальное деление либо существующие территории района и аналогичных им муниципалитетов. Думается, что в законе следует ограничить право субъектов Федерации на необоснованное перекраивание границ муниципалитетов. И в заключение. Государство в лице субъектов Российской Федерации, безусловно, должно иметь возможность и право осуществлять надзор за законностью действий органов местного самоуправления. И именно за законностью, а не правильностью или целесообразностью. Однако не в меньшей, а скорее в большей степени необходим реальный надзор со стороны Российской Федерации за законностью действий и решений именно субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, ибо право на местное самоуправление гарантировано Конституцией и федеральными законами. И Российская Федерация обязана следить за их соблюдением на территории всей страны. И вот от имени многих руководителей муниципалитетов немножко ситуацию коротко то, что происходит сегодня. У нас во многих регионах сегодня перекраивается право регистрации муниципальных уставов. Во многом это было Министерство юстиции или управление Министерства юстиции в регионах и сегодня попытка идет среди регионов присвоить это право себе государственной регистрации по полномочиям уставов. И, конечно, то, что прописано в новом законе о том, что государственная регистрация именно управлением юстиции вызывает у нас, муниципалитетов, надежду, что к нашим проблемам будут прислушиваться и на федеральном уровне. Спасибо. Председательствующий. Спасибо. Слово предоставляется Травкину Николаю Ильичу. Приготовиться Трофимову Юрию Вячеславовичу.
Травкин Н.И.Поскольку речь идет о замене одного закона «Об общих началах местного самоуправления» на другой, а я имел непосредственное отношение к первому закону, я о самом подходе сначала. Не идет местное самоуправление. Во что уперлось? В территориальную основу или финансовая основа? Ну, всем ясно: финансовая основа. Это как с доходным домом. Что-то не ладится — либо мебель менять, либо что-то сущностное. Мы решили территории поменять, сделать другую нарезку. Хотя существенно эта нарезка не очень сильно отличается от того, что есть. Можно было и в тот закон ввести понятие «муниципального района» и тем самым решить проблему сельсоветов малых городков. Финансовая основа. Говорят: денег нет. Что на самом деле вообще вот в государстве такое количество денег, что не хватает на тепло в домах, на зарплату учителя, вот на самое необходимое? А на юбилей Питера хватает. Там 30 миллиардов давай отпустим на два года. Не в нехватке денег сегодня проблема. У нас, если горячо, деньги находятся. И МЧС может целой армией высадиться, и потом через две недели создавать федеральные комиссии, куда деньги украли. Значит, не в количестве денег. Вот мы смотрим сцепку. Сейчас стрелку перевели: все — на взаимоотношения, Москва, как федеральный центр, обирает регионы. 63 уже звучат. 52,5 процента — у регионов с учетом трансфертов и 47,5 — у Москвы. Это бюджет этого года. С учетом трансфертов бюджет, исполняемый в этом году, примерно 50 на 50. А давайте опустимся на ступень ниже. Взаимоотношения субъекта Федерации и консолидированного бюджета. Какая там доля муниципалитетов? Классическое соотношение: 75 — у губернатора, 25 — у муниципалитетов. Можем мы законодательно выровнять здесь хотя бы то соотношение, которое между федеральным центром и субъектом Федерации? Законом установить минимальные соотношения между губернатором и местным самоуправлением? Можем, но не делаем. Почему не делаем? А потому, что сложилось так. Мало того, что политические игры шли с губернаторами, еще Совет Федерации состоял из губернаторов, а они утверждают бюджет. Ссориться не хотели. И по привычке… Я уже раз выступал, говорю: у нас образно губернатор «шарит» в двух карманах. Политическим шантажом он шарит в кармане федеральном, а, пользуясь всевластием, он шарит в кармане муниципальном. И еще кричит, что Москва всех обобрала. То есть, вот эту проблему надо решать. Я понимаю, что паровоз пошел и этот законопроект сменит тот. Но нельзя относить проблему финансовых основ местного самоуправления до 2005 года. Нельзя. Ее надо решать, может быть, в каком-то оперативном порядке уже на следующий год, а на 2004 год решать законодательно. Это финансовая основа. Второе. Несколько слов по территориальной. Для городов ничего не меняется. Меняется одно, что те города, которые входили в состав крупных районов, они приобретают самостоятельность. И ничего здесь страшного нет. Сельские районы или районы, где райцентр… В Тульской области Алексин и Алексинский район. 84 тысячи населения. 60 тысяч в городе Алексине. Алексин становится городским округом, самостоятельным муниципальным образованием. Из всей площади остается «бублик». В Алексине все — и транспортное обслуживание, и медицина, и так далее… «Бублик». А что в «бублике» осталось, в этой окружающей части? Сельсоветы. Значит, в сельсоветах мы создаем полноценные органы власти. Посчитайте, во что это выльется административно, то есть насколько мы аппараты увеличим. Я не говорю о кадровой проблеме. Не в каждом сельсовете вы найдете людей, которые будут составлять, контролировать, исполнять бюджет. Но для этого «бублика», для сельсоветов, муниципальный район… Значит, мы еще одну районную администрацию должны создать, найти ей в городе Алексине здание и сделать полноценную власть. Потом делить, как будет муниципальная милиция? Своя в городе Алексине и своя муниципальная милиция в каждом муниципальном районе и так далее… Вот это, на мой взгляд, основная проблема территориальная, которая заложена сегодня в проект закона и я согласен, что над этой проблемой… вот Гладышев уже говорил, что, может быть, это опустить на уровень вот самих этих муниципальных образований, не создавать лишних структур. И последнее, буквально. У нас расписаны все сроки. 2005 год. До 2005 года приостанавливаются выборы и так далее… Главную скрипку в нарезке не только муниципальных округов будет играть, и в законе заложено, все-таки губернский уровень. Есть возможность, вообще, губернатору не только убрать неугодного мэра, скажем, областного центра, а вообще ликвидировать областной центр как орган… где орган выборный? Есть. Прицепи ему две деревни и это будет муниципальное образование, где мэр будет формировать… два человека, по два человека от каждой деревни и два от города, а рекомендовать человека, с которым заключить контракт, будет губернатор. То есть эта опасность есть. И вторая. Конечно, мы, по сути, к чему здесь идем? Сельсоветы. А они всегда были. Они и сегодня есть в каждом районе, только у них смета затрат. Мы в законе говорим, что вы изберите там депутатов, не менее десяти. Были у нас уже в сельсоветах депутаты, и мы прекрасно знаем, был это орган власти или не был. А муниципальный район… Можно прийти к чему? Исполком. Исполком, который всем этим муниципальным образованием командует. То есть, опасения есть какие-то. Но поскольку процесс пошел и в этом процессе есть полезное. Есть. Особенно для городов. Не надо уже бороться. У нас многие города дошли до европейского суда, чтобы местное самоуправление получить. Этот закон позволяет без борьбы им получить. А городское население — это, как ни крути, под 80 процентов с поселками городского типа получается. То есть, для большинства населения этот закон дает как бы более расширенные права… права, полномочия. И если над ним внимательно поработать, до внесения в Думу, во время прохождения в Думе, из закона можно сделать нормальный документ. Председательствующий. Спасибо, Николай Ильич. Сейчас выступает Георгий Карпеевич Леонтьев — депутат. Извините, я прошу прощения. Подготовиться Леонтьеву. Выступает Юрий Вячеславович Трофимов — Председатель Законодательного Собрания Оренбургской области. Просьба: соблюдать Регламент. Хотя я не Боос, но все-таки вести буду строго заседание.
Трофимов Ю.В., Председатель Законодательного Собрания Оренбургской областиУважаемый президиум, уважаемые коллеги! По большому счету, я планировал и хотел выступить очень, достаточно критически в отношении того законопроекта, который я имел до сегодняшнего дня. Сегодня я увидел его в новой редакции, и должен прямо сказать, что закон стал, законопроект стал лучше, и поводов для его серьезной критики у меня стало значительно меньше. Мы буквально неделю назад, а может быть, даже чуть меньше, собирались в городе Перми, где прошла Ассоциация руководителей законодательных представительных органов от субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ как раз по вопросам реформирования системы местного самоуправления. Мы приняли, на мой взгляд, достаточно после очень серьезного обсуждения, Владимир Семенович Мокрый присутствовал, вернее, принимал самое активное участие в проведении этой ассоциации. После серьезных обсуждений законопроекта в той редакции, приняли не менее серьезные рекомендации, на наш взгляд. Я не буду знакомить подробно с ними всех участников сегодняшних парламентских слушаний, поскольку они, если еще это не сделано, но будут разосланы во все субъекты Федерации и федеральные органы власти. Но я бы вот буквально основы сказал. Один из пунктов буквально дословно звучит так: «Считать неприемлемым унифицированное определение системы и структуры органов местного самоуправления. Предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять систему организации местного самоуправления, с учетом исторических, национальных и иных особенностей территорий регионов». Значит, на наш взгляд, абсолютно недопустимо стройными рядами загонять всех в такой огромной и совершенно разной стране, разные субъекты и по географическим, и другим составляющим, под один шаблон. Слишком велика страна, слишком разные субъекты. И поэтому, если сегодня с этой трибуны уже и ранее звучали приветственные слова по поводу того, что вот, наконец-то, мы подводим нашу систему местного самоуправления под единообразие так называемое. Я считаю, что преимущества в многообразии моделей и систем местного самоуправления значительно больше, чем в их единообразии. Больше того, должен сказать, отказ от единой модели, структуры, модели, структуры органов местного самоуправления, даже внутри одного субъекта, положительно сказывается на их эффективности. И примеров тому масса. Вот, коллега и я, слава Богу, тоже имею опыт работы, и в муниципальном образовании восемь лет проработал главой, и работал вице-губернатором, когда мы два года назад реформирование системы местного самоуправления, когда у нас было около 600 муниципальных образований. Сегодня их 48, и вот в этой, даже внутри нашего субъекта, среди 48, есть муниципальные образования, которые очерчены границами городов малых и одноименных районов. Есть чисто районные муниципальные образования, и есть муниципальные образования, и здесь вот глава одного из них сидит, присутствует, прошу прощения. Муниципальные образования на уровне поселения, то есть на уровне сельского совета. Это… и есть такие. И мы не видим трагедии, мы не видим. Мы видим, наоборот, преимущества в том, что в области существуют разные и работают разные модели местного самоуправления. И это всё сделало реформирование два года назад на основе волеизъявления граждан, о чем и в Конституции написано, и все мы говорим, что все преобразования, реорганизация, реформирование должно проходить с учетом интересов и по инициативе, в том числе, а может быть, прежде всего, населения, проживающего вот в этих муниципалитетах. Так вот эти все процедуры были соблюдены, сформирован полный пакет законодательных актов, которые прошли правовую оценку в Министерстве юстиции, в других органах федеральной власти, и признаны соответствующими федеральному законодательству. Поэтому, в принципе, для нас вот стоит вопрос более широко: для чего нужно реформировать? Сейчас Травкин выступал, я с ним абсолютно согласен. Ведь мы, по большому счету, меняем форму, а не существо местного самоуправления. Чего не хватало сегодня любому муниципальному образованию малое оно или большое? Это, конечно же, не того, что ущербность чувствовало одно из них в том, что вот они большие или малые, а в том, что ко всем одинаково было отношение ровно такое, что они не имели по большому счету средств для исполнения наделенных полномочий. И сегодня в большей степени нужно менять содержание. Хотя в законе, я еще раз говорю, он стал лучше, это прописано, особенно экономическая… Председательствующий. Прошу прощения, регламент. Трофимов Ю.В. Я заканчиваю. Значит, по большому счету, сегодня для любого муниципального образования нужны справедливые межбюджетные отношения, основанные как раз на разграничении полномочий, четких разграничений полномочий, над чем бы очень серьезно поработала комиссия, возглавляемая Козаком. И мы тоже изучали этот законопроект. Там есть тоже вопросы, они, безусловно, и должны быть. Но сам по себе закон нам кажется хорошим. Председательствующий. Спасибо. Трофимов Ю.В. И последняя фраза буквально. Мы, когда я говорю мы, имея в виду председателей законодательных собраний, единодушно в своих рекомендациях отразили еще следующий момент, что рассмотрение и принятие законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законопроектов об изменениях норм Налогового и Бюджетного кодексов, необходимо одновременное. То есть одним пакетом. Спасибо. Председательствующий. Спасибо. Сейчас выступает Леонтьев Георгий Карпеевич. Подготовиться Фадееву. Да, Георгий Карпеевич, депутат Государственной Думы, председатель соответствующего подкомитета. Леонтьев Г.К. Не подкомитета, заместитель председателя комитета … Председательствующий. Заместитель председателя комитета, извините.
Леонтьев Г.К., депутат Государственной Думы, заместитель председателя комитетаУважаемые коллеги, в последнее время мы, наверное, неслучайно замечаем усиление взаимных претензий со стороны участников правоотношений в сфере местного самоуправления. С одной стороны, государство, в лице его органов власти, его упреки в адрес местного самоуправления сводятся к тому, что местное самоуправление не эффективно исполняет возложенные полномочия, как следствие не исполняется гарантированные Конституцией Российской Федерации услуги населению, происходит рост социальной напряженности в территориях. Отсутствие налаженного взаимодействия при условии выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти, государство в государстве, порождает отсутствие контроля над органами и должностными лицами местного самоуправления со стороны государства и со стороны населения. Невозможность принятия к ним действенных мер вплоть до лишения полномочий в случае тех или иных правонарушений. Не менее убедительны претензии местных сообществ по отношению к государству. Это и не обеспечение возможных полномочий материальными финансовыми ресурсами и отсутствие механизма регулирования межбюджетных отношений, и механизма взаимодействия между государством и местным самоуправлением. Отсутствие долгосрочных правил поведения, вследствие чего у территорий отсутствует стимул к развитию, как следствие неисполнения гарантированных Конституцией Российской Федерации услуг населению и рост социальной напряженности в территории. Незащищенность местного самоуправления в случае неисполнения государством своих обязательств перед местным самоуправлением. Эти претензии и вытекающие из них проблемы всем известны. Немного менее широко, но, тем не менее, изучены причины, породившие эти проблемы. Одной из главных мы традиционно называем несовершенство законодательства в сфере местного самоуправления. Необходимость приведения этого законодательства … было отмечено в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Сегодня мы можем назвать несколько авторских групп, системно работающие над внесением изменений в муниципальное законодательство. И это хорошо. Поскольку это позволит учесть мнение представителей науки, муниципалитетов-практиков, представителей законодательных и исполнительных властей необходимо лишь объединить наши усилия с тем, чтобы сделать нашу работу максимально плодотворной и эффективной, и, прежде всего, для получения ответа на вопрос: что делать, чтобы действительно исправить положение? Я не оговорился, поскольку я возглавляю одну из таких групп. В этой связи хотелось бы выделить то общее, что существует при любом подходе. Это степень обеспечения населения гарантированных Конституцией федеральных услуг. И эта цель, достижение которой мы все должны преследовать, при рассмотрении проблемы. Рассмотрим основные блоки вопросов, по которым необходимо выработать общее решение. Первый вопрос: это территориальное устройств. Известны несколько подходов к решению этого вопроса. При всех различиях в подходе и возможных противоречиях конституционным положениям некоторых вариантов, по нашему мнению, необходимо определить механизм создания муниципального образования. В ныне действующем законодательстве определение порядка образования муниципальных образований отнесено к компетенции субъекта Федерации. В соответствии с этим в одних субъектах проводились референдумы для учета мнения населения, в других — мнение населения, вообще, никак не было выявлено. Поэтому мы предлагаем на уровне федерального законодательства закрепить необходимость проведения референдума для выявления мнения населения территории, на которой организуется местное самоуправление. Ведь европейская хартия гласит о том, что общество имеет право на самостоятельное решение вопросов жизнеобеспечения. Но при этом оно должно быть способно выполнять, взятые на себя обязательства. То есть изначально был заложен принцип самодостаточности. Введение референдума, как обязательного механизма преобразования муниципальных преобразований, позволит государству вмешиваться в эти вопросы, содействовать выявлению самодостаточных территорий. А не отвечающие этим требованиям территории, должны быть признаны депрессивными, и иметь особенности правового регулирования. Следующий вопрос — это компетенция. При рассмотрении объема полномочий, мы с коллегами пришли к выводу о том, что необходимо выработать принцип отнесения того или иного вопроса местного значения к компетенции местного самоуправления. Мы подошли к решению проблемы с точки зрения теории управления, с точки зрения возможности оптимальной организации управления при осуществлении тех или иных полномочий местным самоуправлением и государством. И здесь выявилась еще одна проблема, связанная с вопросом компетенции. Суть ее заключается в следующем. В современных условиях системного кризиса нарушились отработанные годами схемы взаимодействия между всеми уровнями власти и управления. Произошел сбой в государственном организме. Необходимо восстанавливать и вновь создавать эти механизмы, организовывать взаимодействие. Именно эта проблема организации взаимодействия представляется нам сегодня важной. Одним из механизмов организации взаимодействия могут быть программы комплексного социально-экономического развития территорий, в которых задействованы не только различные уровни власти и управления, но и хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования. Ключевой вопрос — это межбюджетные отношения. Мы считаем, по крайней мере, и сделали первые шаги, что реально возможный принцип сегодня осуществить на территории Российской Федерации, это внедрить нормативно-правовой метод, в основу которого закладывается институт минимальных социальных стандартов. Для этого, предварительно, нужно исключить все местные факторы, которые могли бы воздействовать на законодательно закрепленный механизм межбюджетных отношений. Такой шаг сделан, это, прежде всего, две недели назад был принят закон, который гласит о том, что один финансовый год — один тариф. Четкое прогнозирование со стороны Правительства инфляции и дальше весь процесс с наличием минимальных социальных стандартов по счету начинается снизу. Причем механизм должен быть таковым, чтобы у муниципальных образований появился интерес к саморазвитию. И появился знак равенства между теми обязательствами, которые возложены сегодня на местное самоуправление, и финансовыми возможностями. Следующий вопрос, на наш взгляд, который больше всего интересует сегодня Правительство, это вопрос — контроль и ответственность. Здесь все просто и сложно. С одной стороны, всем понятно, что власть должна быть ответственна. И принятые в августе 2000 года изменения Закона «О местном самоуправлении», об отстранении глав и роспуске представительных органов местных областей от должности — этот тезис подтвердили. Мы даже предлагали усилить эти нормы. Но вторая сторона проблемы заключается в том, что коль скоро у местного самоуправления существуют определенные обязанности по отношению к государству и населению, то и у государства имеются обязанности по отношению к местному самоуправлению. Только что я говорил о минимальных социальных стандартах, которые до сего времени не утверждены, хотя, они законодательно, уже давно Правительство должно было внести этот закон в 2001 году. На примере, установленных этих стандартов понятно, что сегодня государство не несет никакой ответственности за неисполнение своих обязательств перед местным самоуправлением. В связи с этим мы предлагаем установить в законе взаимную ответственность государства и местного самоуправления. Таковы четыре наиболее серьезных и взаимных блока проблемы. И как я уже сказал, подходы к решению различны. И как в рассматриваемом нами сегодня проекте закона, актуальным сегодня для всех нас остается вопрос организации взаимодействия в нашей работе. Мы определили общую цель и наметили возможные пути ее достижения. Для наиболее полного учета мнений и подходов, мы предлагаем организовать публичное обсуждение, поднятых проблем и намеченных путей их решения. Сделать это максимально эффективно можно в рамках Всероссийского совещания по проблемам местного самоуправления. Тогда мы сумеем привлечь к нашей работе практиков, экспертов местного самоуправления, общественные союзы городов и муниципальных образований, имеющийся богатый и теоретический и практический опыт. Наша группа готова принять участие в работе такого совещания, в работе и подготовке такого совещания. Спасибо. Председательствующий. Спасибо, Георгий Карпеевич. Сейчас выступает Владимир Иванович Фадеев, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, доктор юридический наук. Подготовиться Жириновскому.
Фадеев В.И., профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, доктор юридический наукСпасибо. Уважаемый председательствующий! Уважаемые участники парламентских слушаний! Я хотел бы прежде всего сказать, что в принципе с одобрением отношусь к той работе, которую проделала комиссия в плане подготовки нынешнего закона. И можно сказать даже больше, если бы этот проект закона был бы у нас в 1993 году, когда практически прекратил свое существование закон 1991 года, ему бы цены не было. Но мы живем уже достаточно долго по Конституции 1993 года, по федеральному закону 1995 года, по Европейской хартии, а также по постановлениям, я имею в виду в системе местного самоуправления живем, и постановлениям Конституционного Суда, который на основе Конституции выработал целый ряд важных принципиальных правовых позиций, которые мы не можем не учитывать и сегодня. Но прежде всего я бы хотел коснуться той проблемы, которая, по сути дела, стала главной в этом законе — это проблема территориальной организации местного самоуправления. И хотел бы отметить, что ведь, по сути дела, она одна из центральных проблем организации, внешней организации местного самоуправления. И если мы ее начнем осуществлять, то мы получим крупномасштабную перестройку местной власти. Какую по счету, это можно вспомнить: 1991 год, 1993 год — президентская реформа, 1995 год и новая. Нестабильность местной власти, неуверенность ее в своем будущем. Я думаю, что нестабильная местная власть, она не укрепляет государство, не повышает свой авторитет у населения и не является эффективной. Это надо, мне кажется, учитывать, когда мы приступаем к этой перестройке. И здесь, конечно же, совершенно справедливо уже прозвучало: что мы хотим в принципе сегодня получить от местного самоуправления? Я думаю, что мы должны, хотим получить на сегодняшнем этапе, причем у нас этап — это еще переходный этап развития нашего государства и местного самоуправления, мы еще не получим совершенную модель местного самоуправления, надо это понимать, что у нас впереди достаточно длительный такой период. Так вот, на этом этапе мы должны иметь, конечно же, полнокровное, жизнеспособное муниципальное образование — это главная задача. И поэтому мы должны обратиться, я думаю, в этом плане к опыту субъекта Федерации. Чему он учит? Почему у них многообразие типов территориальной организации местного самоуправления? Субъективизм губернаторов там? Может быть. Но мы не хотим видеть, что есть объективная реальность, есть объективная основа существования в нашем федеративном государстве таком огромном различных типов муниципальных образований. Это учат и Германия, и Соединенные Штаты Америки. Мы не исключение, нам еще сложнее в этом отношении. И наличие различных типов организации — это объективная реальность. И субъекты Федерации стремятся создать полнокровное, жизнеспособное муниципальное образование. Да, в ущерб муниципальной демократии. К сожалению, но такой этап наш сегодняшний. И я думаю, что в принципе можно в качестве желательного для будущего закрепить эту территориальную организацию местного самоуправления, но записать: что субъекты Федерации переходят к этой территориальной организации по мере создания необходимых объективных, реальных условий и так далее, когда будет все экономически и финансово и с научной точки зрения просчитано: к чему же приведет это? Здесь же уже высказывались некоторые опасения. Вообще насколько глубоко научно обоснованы все эти изменения? Не получится ли то же самое, что и произошло, скажем, с уважаемой палатой Совета Федерации, глубоко мною уважаемой? Реформировали ее. Я думаю, что ее сейчас надо заново реформировать. Не получим ли мы то же самое с местным самоуправлением? По-моему, мы не умеем смотреть в будущее. Еще один аспект чисто юридический. У меня время, к сожалению, заканчивается. Но я хотел бы обратить внимание на то, что иногда читая этот проект закона, у меня там много замечаний, я его просмотрел, там и юридическая техника хромает. Но есть такие вещи, которые юристы не могут писать в этом законе, если они любят Конституцию, если они уважают постановление Конституционного Суда, если они уважают Европейскую хартию, хотя мы с ней поступаем не очень хорошо, с Европейской хартией, когда Курская область записала оттуда одну статью, Конституционный Суд признал ее несоответствующей нашему законодательству, это вообще непонятно, потому что Европейская хартия ратифицирована депутатами, и они посчитали, что все здесь соответствует Конституции и она выше нашего закона. Но сегодня обращаясь к Европейской хартии я имею в виду что, возьмем хотя бы формирование представительных органов. Так в Европейской хартии, которая выше нашего закона, прямо записано, я ее взял с собой, что право местного самоуправления осуществляется советами, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного и так далее. Ну как можно написать в законе явное противоречащее Европейской хартии. Это обращение в Конституционный Суд и Конституционный Суд это не признает, когда формируется представительный орган этим путем. Второй момент. Мы хотим единобратия, но мы при желании своем можем не получить унификации территориальной организации местного самоуправления. Конституционный Суд давно признал неоднократно, что субъекты Федерации имеют право создавать свои местные органы государственной власти на уровне районов и приравненных к ним городов, и тогда местное самоуправление опускается на нижний уровень. Если субъекты Федерации встанут на такую позицию, и где-то же есть у нас местная государственная власть, и сохранят, то мы тогда все равно не получим унифицированную систему. Можно еще касаться и проблем административно-территориального устройства, речь идет о …, но это Конституционный Суд давно признал, основываясь на Конституции, это незыблемое его решение, что административно-территориальное деление это есть исключительные полномочия субъекта Федерации. И поэтому субъект Федерации определяет административно-территориальное устройство, а здесь предлагали чуть ли это устройство закрепить на федеральном уровне. Тоже самое взять частный, казалось бы, вопрос — отзыв. Что же там написано по отзыву? Не учитывается постановление Конституционного Суда, это во-первых. И потом почему-то отзыв регулируется уставом и этим федеральным законом, субъекты Федерации исключены из этого регулирования. А там основание совершение правонарушения. Я представляю, что там в уставах будет записано, насколько они способны это сделать юридически точно и грамотно. Этих проблем очень много. Я имею в виду, не учитывается Конституция, постановления Конституционного Суда, Европейская хартия. Это необходимо сделать. И последнее. Мне кажется, нужно в законе в плане компенсации недостатков крупных муниципальных образований районов, нам нужно создавать носителей муниципальных ценностей, население, оно сейчас, ему безразлична вся эта проблема, главное, чтобы органы работали. Так нам нужно усилить роль территориального общественного самоуправления. И я думаю, надо отнести к компетенции федерального уровня закон об основах этого ТОСа, и сделать такую запись, что ряд вопросов местного значения решается только с учетом мнения этих органов, чтобы население их создавало и развивало. И это нас подвинет, так сказать, к тому, что на этой основе выросли муниципальные образования. Но как говорил депутат Травкин: поезд пошел. Но я думаю, что подкорректировать что-то можно. Спасибо за внимание. (Аплодисменты.) Председательствующий. Спасибо. Уважаемые коллеги, Европейская хартия помимо всего прочего рекомендует демократическим учреждениям строго следовать регламенту, напоминаю вам об этом. Пожалуйста. Я буквально два слова хотел сказать, потому что чувствую из выступления в выступление повторяется одно и то же по поводу этих органов, представительных органов местного самоуправления. Ну прочитайте вы, в законе записано: уставом муниципального района определяется, каким образом формируется представительный орган, выбор за районом, либо избирается населением, либо формируется за счет выборных должностных из поселений, нет там никакого приказа, только таким-то, вот одним способом формировать. Почему-то это из раза в раз повторяется. Кто-то когда-то прочитал в каком-то черновом варианте, еще раз говорю, это единственный вариант закона, который существует на сегодняшний день, он у вас на руках, то, что вы видели когда-то раньше, это никакого отношения ни к комиссиям, ни к рабочим группам не имеет. Здесь есть выбор, и для справки, что касается нарушений Европейской хартии местного самоуправления. Для сведения. Группа экспертов, которая занимается мониторингом исполнения Европейской хартии местного самоуправления очень внимательно изучила этот законопроект, вот тот, который у вас на руках, нарушений Европейской хартии местного самоуправления здесь не содержится. Не содержится. Группа экспертов Совета Европы, не наши эксперты. Председательствующий. Спасибо. Сейчас выступает депутат Государственной Думы Жириновский. Подготовиться Киселеву Василию Алексеевичу. Регламент — 5 минут.
Жириновский В.В., депутат Государственной ДумыС точки зрения языка, я не согласен, что мы используем постоянно слово «муниципалитет», «муниципальный», это опять обманываем миллионы людей. Есть нормальное русское слово «община». Сперва голову дурили словом «коммунизм», никто не понял, что это такое, теперь вот муниципальное. Второе. Вообще вопрос сам по себе вредный, потому что и опасный, потому что нам в прошлом веке навязывали земельный вопрос, крепостное право отменить и все будет хорошо. Давайте как у нас, все частники, и для чего делалось, потому что крепостная Россия заваливала хлебом весь мир, и тогда не выгодно было немцам, французам, надо было как-то поломать, не получилось, царя убили, подбросили разночинцев, народников, ну, какую-то реформу повели, Столыпин чего-то пытался делать, и сегодня еще не можем решить, потому что это все три момента провокационных, направленных против России. Национальный подбросили вопрос. У нас многонациональная страна, нет, давайте право на самоопределение. Французы, уже все, самоопределились, немцы, британцы, а русские пускай делятся на 200 частей, чтобы пропала Россия. И теперь этот вопрос демократии. Давайте, спускайте демократию вниз. Самоуправление. Пусть избирают. Избирают пусть. Никто никого не изберет нормального и хорошего, обязательно это будет коррупция, это будет насилие, эти избранные чиновнички получают право несколько лет эксплуатировать свой район. Поэтому в условиях России это преждевременно. Если бы мы спокойно вели земельную реформу, вот только сейчас, начиная с … года, она бы пришла бы в нормальные российские нормы. Нас заставили поторопиться в 1917 году. Национальный вопрос. Нас заставили поторопиться в 1917 году. И теперь нас Совет Европы гонит — скорее, скорее. На верху у вас порядки, Президента избираете, Госдума есть, Правительство есть, давайте вниз, демократию, вот там чтобы были и деньги и права, и все пускай требуют сами. И это плохо. И вот мы готовим закон, и уже 9 лет расширяем, определяем, разграничиваем, и никакого толку не будет от этого, ибо это тоже не присуще, так сказать, формам низовой демократии. В Ливии Каддафи спустил и деньги и армию вниз, пожалуйста, вот ваш городок, вот вам деньги и ваша армия, все, тишина полная, нечего ругаться на главу государства. Деньги делим, солдаты наши. Но это маленькая страна, мы не можем брать пример с маленькой многонациональной страны, где плюс 30 каждый год, а в России совсем другие условия. Поэтому пока мы будем брать пример с других стран и ссылаться на Европейскую хартию, мы никогда не придем ни к одному положительному результату. Мы должны издавать собственные законы, российские. Мы не должны состоять в Организации Объединенных Наций, мы зря вступили в Совет Европы, мы правильно сделали, что не вступаем в НАТО, и не нужен нам Евросоюз, и вот эта ошибка — вступление в ВТО, будет такая же, как вступление в Совет Европы. Поэтому мы должны развиваться самодостаточно, у нас есть все, и народная демократия, и умение выбирать, и умение управлять. А когда мы чужую модель ставим на российскую почву, она не работает. Вот в плане самоуправления нам говорят, вот автобан Берлин-Гамбург, вот «Мерседес» 600-ый, а у вас «КамАЗ» и сибирская дорога, одинаковый должен быть шум, не получится. «Мерседес» по автобану до Гамбурга будет идти по-другому, чем наш «КамАЗ» по нашей сибирской дороге. Нет, тогда меняйте дороги. Нету денег, значит вы не готовы к демократии, мы считаем, что вы — слаборазвитое государство. Поэтому нельзя перенимать ничего нам с Запада. Вот они-то у нас перенимают, они читают наши книги и наших писателей, и слушают нашу музыку, потому что у них никто этого создать не можем. Мы наоборот, то что мы сами можем создать отвергаем и навязываем форматы, нормативы, так сказать, принятые в международных документах. Нас никто не обязывал ратифицировать эту Европейскую хартию. Какие, кто заставляет? Америка вышла из Киотского протокола. Всему миру говорит, что мы будем коптить небо, мы будем выбрасывать туда вредные вещества, потому что без этого не может развиваться американская экономика. А мы говорим, нет, мы все ратифицируем, мы все подпишем, мы все сделаем, только примите нас, что у нас все документы приняты. Ну, примем этот закон, ну, ровным счетом он ни к чему хорошему не приведет. Надо бы начать с другого. Создать равные территориальные единицы, отказаться от национального принципа деления, убрать это нерусское слово «район». У нас был уезд или волость. И дать в основу создания территориальной единицы количество населения. Допустим, 30 тысяч население — это у нас будет волость, а, допустим, 100 тысяч население — это будет у нас воеводство. И дальше у нас будет губерния — 10 миллионов человек. Вот тогда многие вопросы решатся и успокоятся. И эти лица должны быть назначаемые, потому что избранный глава муниципального образования, а по-русски, общинного самообразования, то есть местного поселка, он обязательно изберется, тот, кто хочет. Никакой народ никогда не изберет его. И чем лучше он будет работать, тем быстрее он проиграет следующие выборы, ибо следующие выборы обычно выигрывает тот, кто ничего не делает, копит деньги, подбрасывает подарочки за два дня до выборов и еще 4 года мучает это муниципальное образование. В этой связи все районы и большая часть субъектов Российской Федерации стали дотационными. У нас доноры всего — 5, 6, 7 — Урал, Москва, Новосибирск и Петербург. Вот мы к чему привели с подобным подходом к устройству органов управления страной. С самого начала неправильный подход. Этот закон будет принят, и будет валяться на полках, как и многие другие тысячи законов, которые Госдума приняла, они не нужны. Тысячи законов, а мы живем хуже, чем жили когда этих законов не было. Значит, законы — брак. У нас с удовольствием народ идет и голосует за те же партии, которые выпускают бракованную продукцию. Если вашего больного врач загубил вы следующего вашего родственника к этому врачу не поведете. К другому врачу. Поэтому я прошу, заканчиваю, подумать об этом, что не надо ни в коем случае навязывать и наклеивать нам чужие ярлыки и чужой опыт. У нас свой самый богатейший опыт — от московского, от киевского князя Игоря до Александра Невского в Новгороде или в Пскове, поэтому все это знаем и умеем. Мы должны развиваться только естественным путем, поэтому закон во многом нарушает естественный путь развития. Нельзя никого избирать ни в рамках местного самоуправления, ни до уровня губернии. Только главу государства и только он в состоянии будет обеспечить нормальное функционирование территорий. И самое главное — полный отказ от национального деления внутри страны, иначе у нас нарушение Конституции. По Конституции у нас все народы равны. У нас у бурят три государственных образования — Бурятия, Хустягинский округ, Усярдынский бурятский. А у русских — 120 миллионов — ни одного, ни одной территориальной единицы. В таких условиях страна не может развиваться. Если бурятам дали три государственных территории, а русским ни одной, то это, конечно, уже противоречит Конституции, и об этом молчат. Но вспоминают про европейскую хартию, причем здесь европейская хартия, сперва давайте дома у себя наведем порядок. Председательствующий. Спасибо, Владимир Вольфович. Сейчас выступает Киселев Василий Алексеевич, глава администрации Кирова. Подготовиться — Постригань. 
 |
