С Т Е Н О Г Р А М М Апарламентских слушаний, проводимых Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, на тему: «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации»Здание Государственной Думы. Малый зал.
Председательствует — заместитель Председателя
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.В. БООС
Переходим к прениямПереходим к прениям. Напоминаю, что мы установили регламент выступления до 5 минут, буду останавливать. Пожалуйста, слово предоставляется для выступлений в прениях, первому, фактически выступающему, Шереметьевой Элеоноре Михайловне, главе Угличского района муниципального округа Ярославской области, президенту Ассоциации малых и средних городов России. Пожалуйста, Элеонора Михайловна. Приготовиться Калинину.
Шереметьева Э.М., глава Угличского района муниципального округа Ярославской области, президент Ассоциации малых и средних городов РоссииУважаемый президиум, уважаемые участники слушаний, многие из вас 19 января 2001 года присутствовали в этом зале на парламентских слушаниях по вопросам законодательства местного самоуправления Российской Федерации. И все выступающие, в том числе и я, говорили об отсутствии в Российской Федерации как такового муниципального права, о несовершенстве законодательства в сфере местного самоуправления. И то, что в жизни мы сталкиваемся вместе с силой закона, повсеместно сталкиваемся с правом силы. На гражданском форуме в Москве 22 ноября 2001 года, около года тому назад, участники проблемных дискуссий «круглых столов» констатировали, что местное самоуправление в России находится на начальном этапе своего развития. И, к сожалению, как было отмечено многими выступающими, фактически в рядке муниципальных образований оно не состоялось. Причиной тому явилось несовершенство же законодательства и в первую очередь несбалансированность доходной базы и расходных полномочий местных бюджетов, и особенно важно, изолированность органов местного самоуправления от местных сообществ и низкая самоорганизация населения. И, конечно, вывод был таков: выстроить сильное демократическое государство без одной из публичной власти местного самоуправления не представляется возможным. А вот быть ему или не быть, а если быть не худосочным, а полнокровным, должен решить Закон «Об общих принципах местного самоуправления» в новой редакции. И если честно сказать, я как муниципал с 8-летним стажем работы, в основном удовлетворена проектом этого закона, отработала в кратчайшие сроки под руководством Козака Дмитрия Николаевича. Нет сомнения, что у этого, нового закона, есть и активные оппоненты, их не мало, но постараюсь убедить аудиторию в своем мнении. Прошло более 10 лет становления местного самоуправления в России, естественно, как любая система, тем более новая, общественная, публичная, она нуждается в коррекции. Уже говорили о типах муниципальных образований, о том, что в России сложилась крайне пестрая картинка. В одних субъектах Федерации, таких как в Курской области, их до 500, в Ярославской области, которую я представляю, всего лишь 18. На местах много конфликтов независимо от того одноуровневый тип муниципальных образований или двухуровневый, явно необходимо оптимизировать ситуацию, минимизировать различия, выстроить единую систему типов. И вот то, что теперь мы имеем только два типа муниципальных образований, ясно, это необходимо, как единая система. Второе, необходимо наделить муниципальные образования в строгом соответствии с их типом доходными и расходными полномочиями, о чем говорил господин Лавров Алексей Михайлович. Самое главное в этом вопросе мандат появляется только с деньгами, это то, что мы добивались долгое время. Финансирование … госполномочий осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетом субвенций и соответствующих бюджетов, то есть целевые трансферты. Хорошо в законе прописан порядок передачи полномочий и государственный контроль за переданными полномочиями. Важно, что местный бюджет формируется теперь из двух разделов: а — это по собственной функции, абсолютно самостоятельно, вплоть до размеров зарплаты; и б — по переданным функциям. То есть в одном законе 2 документа и 4 уровня бюджета в стране. Кстати, на переданные госполномочия на уровне субъекта формируется фонд компенсаций субвенций населению пропорционально численности или потребляемых соответствующих услуг. Для выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений с различной налогооблагаемой базой создается региональный фонд финансовой поддержки, который формируется в соответствии с минимальными нормативами бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Причем методика тоже унифицирована по аналогии, как рассчитывает Федерация свои финансы с субъектами Федерации. Впервые как уже появились понятия отрицательного трансферта. Давно мы тоже об этом говорили. И вот теперь появилось еще новое понятие «временная финансовая администрация», о чем говорил сейчас Дмитрий Николаевич. Прописан в проекте закона и фонд муниципального развития при субъекте Федерации. Он создается с указанием субсидируемых объектов муниципальных образований. При этом отбор самих объектов проводится тоже по единой методике, утвержденной нормативными актами субъекта. То есть вы видите о том, что фонды все — и фонд компенсации, и фонд выравнивания, и фонд развития — они формируются при подготовке закона о бюджете субъекта Федерации на предстоящий финансовый год и лишены полностью субъективизма в отношении муниципальных образований. Вот это очень серьезно для нас, муниципалов. Для муниципалов актуальна проблема организации казначейского исполнения местных бюджетов, на чем я останавливаться не буду, хотя для нас это очень важно. И тоже очень важно то, что предписано 66 статьей данные налоговой отчетности федеральным органом налоговой инспекции представлять в муниципальные финансовые органы. На сегодняшний день мы этого не имеем, и это затрудняет не только аналитику, но, естественно, и прогнозирование ситуации. С введением новой редакции закона, статья 38, заканчиваются споры о необходимости создания контрольного органа муниципального образования. Председательствующий. Элеонора Михайловна, завершайте, пожалуйста. Шереметьева Э.М. То ли это Контрольная счетная палата, то ли ревизионная комиссия. И вот подытоживая финансово-экономический блок, я с удовлетворением констатирую, что новая редакция закона вобрала в себя подавляющее большинство предложений муниципалов с мест и они получили достойную обработку. Я уже перебираю? Председательствующий. Да. Шереметьева Э.М. Я тогда, к сожалению, мне бы очень хотелось кое-что еще сказать, но я остановлюсь тогда на том, на чем только не согласна. Можно? Председательствующий. С этого надо было бы начинать. (Смех в зале.) Шереметьева Э.М. Но все-таки, значит, коротко. Итак, значит, хорошо, что в законе прописано создание муниципальных ассоциаций на уровне субъекта Федерации, причем с законодательной инициативой, и с которыми согласовываются проекты законов бюджета. И очень хорошо о том, что поднят статус Конгресса муниципальных образований, как общенациональной организации, напрямую влияющей на проработку законов. Но почему-то в последней редакции эти положения исчезли. Считаю, что это неправильно. И тем более коли главы муниципальных образований теперь не могут быть депутатами Думы субъекта Федерации, то в обязательном порядке эти ассоциации должны активно работать, а конгресс, как общенациональная организация, выражающая интересы муниципалов, не просто должна работать, но и действительно готовить доклад Президенту о состоянии местного самоуправления государства. Тогда будет мониторинг, тогда будет контроль. Хорошо. И некоторые предложения я тогда дам в письменном виде о том, что необходимо в местных вопросах прописать серьезно… Председательствующий. Да. Спасибо. Тем более вы член редакционной комиссии. Шереметьева Э.М. Да. Вопросы медицины. Председательствующий. Да. Спасибо. Шереметьева Э.М. И нужно обязательно поспешать, чтобы успеть принять Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс к 2004 году. Председательствующий. Слово предоставляется Лысенко Владимиру Николаевичу, депутату Государственной Думы. Я прошу прощения, да. Слово предоставляется Калинину Сергею Петровичу, председателю комитета Законодательного Собрания Омской области. Приготовиться Лысенко Владимиру Николаевичу. Пожалуйста.
Калинин С.П., председатель комитета Законодательного Собрания Омской областиУважаемые коллеги! Я бы хотел вас вернуть к узкой проблематике, которую сегодня мы обсуждаем: вопросы территориального устройства местного самоуправления или, даже еще более узкой, соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. К сожалению, Конституция Российской Федерации очень широко определяет принцип территориальной организации местного самоуправления, где есть фраза «иные территории», и все остальное мы решаем уже на местах в субъектах Российской Федерации, собственно почему сейчас и принимается этот закон. Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления является ключевым вопросом, и наверное, разрешив его мы упростим тот закон, который сегодня применяется и некоторые понятия не нужно будет определять, такие как, пешком дойти из одного пункта в другой и так далее, если мы будем основываться на единстве административно-территориального устройства и устройства муниципального образования и организации местного самоуправления. Наша точка зрения, что эта система едина, хотя существует и другая точка зрения, и подтверждение этого мы находим в Конституции Российской Федерации, где говорится о необходимости сбалансированных и взаимосогласованных территориальных начал государственной власти и местного самоуправления. И наоборот, в практике мы видим противоречие, когда есть несоответствия административно-территориального устройства и устройства в муниципальных образованиях, как например, в городе Омске были созданы округа вместо районов, и в результате существуют как бы федеральные органы, судебные органы, которые остались в районах, округов стало 5, судов — 7, и это соответственно оказывает влияние на федеральные органы власти. Поэтому этот вопрос должен решаться в законе, и мы предлагаем принять такой закон «Об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации». Мы полагаем, что такой закон имеет место быть, либо включить его положение в тот закон, который мы сегодня обсуждаем, на основе статьи Конституции 72 пункт «н», где говорится об установлении общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления. Территориальная основа является важнейшей частью системы организации власти и в полной мере подпадает под данную конституционную норму. Поэтому приняв такой рамочный закон, мы бы определили виды административно-территориальных единиц: поселение, сельский округ, район и так далее, а потом уже сказали, что вот в таких-то уровнях действует местное самоуправление, и не нужно было бы придумывать новые какие-то определения и понятия. Система предполагает единство и структурную взаимосвязь, и мы здесь говорим именно о единстве системы, а не как о двух параллельных системах административно-территориального устройства и муниципального устройства, тогда бы многие вопросы у нас действительно отпали. Также в этом законе можно было бы прописать ряд понятий общих, о которых уже говорилось в данном законе. И этот закон мог бы разграничить полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации в полномочиях, и полномочия организаций административно-территориального устройства и местного самоуправления. Председательствующий. Сергей Петрович, завершайте, пожалуйста. Калинин С.П. Также необходимо решить вопросы об участии федеральной власти в определении административно-территориального устройства в субъектах Федерации, я примеры уже приводил. Такой формой могло бы быть согласование всех административно-территориальных единиц специально уполномоченным федеральным органом государственной власти. Я надеюсь, что все те предложения и понятия, которые мы предлагаем принять в нашем законопроекте, будут учтены при разработке данного законопроекта, который мы сегодня обсуждаем, либо будут приняты отдельным законом Государственной Думой. Спасибо. Председательствующий. Спасибо. Слово предоставляется Лысенко Владимиру Николаевичу — депутату Государственной Думы. Приготовиться Гладышеву. После Гладышева мы объявляем перерыв на 30 минут и в 12.30 продолжим свою работу. И общее замечание. Пожалуйста, не пытайтесь все втиснуть в свои выступления, просьба, говорить самое главное, а в письменном виде вы можете подать свои замечания в редакционную комиссию. Пожалуйста.
Лысенко В.Н., депутат Государственной ДумыУважаемые коллеги, я недавно вернулся с Байкальского экономического форума, где собрались мэры почти всех сибирских городов, была очень серьезная дискуссия, в том числе по проекту, предыдущей, правда, редакции этого закона, и большинство мэров, опасаясь чего-то страшного, говорили, что лучше сохранить старый закон, но в него вносить поправки. Я сам участник рабочей группы, правда по федеративному закону, но считаю, что по местному самоуправлению, действительно, огромную работу проделала комиссия во главе с Дмитрием Николаевичем Козаком, и закон получился намного более демократичным, чем закон по федеративному устройству. И в этой связи мне понравилась и структура по территориальной организации, единственное, я бы все-таки предложил вернуться к волостям и уездам, все-таки вернуть нашу российскую терминологию, которая, мне кажется, лучше, чем муниципалитеты и советские районы, это, по-моему, похоже на райкомы, и здесь, мне кажется, жители бы наши поддержали, если бы мы эту терминологию сегодня ввели. Во-вторых, я поддерживаю демократические принципы и процедуры формирования и функционирования органов местного самоуправления, дальше, мне … , что очень четко разделены предметы ведения муниципальных городских районов и поселений, и кстати, намного терминологически и содержательно лучше, чем это удалось по разграничению полномочий и полномочий субъектов Российской Федерации. И наконец, мне кажется, что очень удачно, что будет ежегодный доклад Президенту, где можно будет подводить итоги и давать рекомендации, и дальше динамично развиваться. Минусы. Во-первых, это касается двух законов, это вот система жесткой иерархии нормативно-правовых актов Российской Федерации, когда постановления Правительства и указы Президента становятся выше конституций и уставов субъектов Федерации, региональных законов. Принцип субсидиальности предписывает, что отношения между тремя уровнями власти регулируется только Конституцией и законами. Поэтому в данном случае мы отходим просто от федеративного устройства и частично переходим на унитарную систему законодательных отношений. Во-вторых, мы не поддерживаем все-таки идею снятия неприкосновенности с областных и муниципальных депутатов. Да, она должна быть меньше, да, она должна быть, может быть, существенно ограничена, но в принципе лишать депутатов неприкосновенности, мы полагаем, что это не совсем верно. Дальше, мы считаем, я вот не совсем понял, статья 34, пункт 4, что если более 50 тысяч человек, то свыше 100 депутатов, то есть вот здесь как раз численность огромная, а более… (Шум в зале.) А, наоборот. Дальше. Депутаты на неосвобожденной основе, если крупные города, вот у нас даже сегодня некоторые районы Москвы предлагают, чтобы они имели возможность, если у них есть финансы, самостоятельно решать этот вопрос. Дальше Дмитрий Николаевич говорил по поводу временной финансовой администрации, мне кажется, по муниципалитетам более или менее почти все нормально, а вот по субъектам Федерации, там, фактически, такая система, когда, вот приводился пример, что не туда мэр потратил средства, у него прорвало трубу и он решает либо ему потратить сейчас все деньги, чтобы теплом людей зимой обеспечить, либо ремонт школы проводить, который можно, может быть, провести и в другое время. А за эту провинность, фактически, он может быть отстранен от занимаемой должности со всеми вытекающими последствиями. Ну, и наконец, не совсем ясна система организации местного самоуправления в наших столицах, о чем сегодня вот идет довольно большая речь. Комитет по местному самоуправлению вместе с московским руководством и санкт-петербургским проводили большой «круглый стол», поэтому хотелось бы здесь тоже, может быть, большую ясность. Ну, и самое последнее. Конечно, то, о чем говорил Лавров. Я в принципе полностью поддерживаю схему, но хочу еще раз подтвердить, что мы уже три года живем по соотношению федерального бюджета и региональных — 63 на 37, примерно, где 63 процента — Федерации, 23 — субъекты, и 14 — местное самоуправление. Если такая система финансирования сохранится дальше, то говорить о том, что мы сможем выполнить то, что записано в этом законе, абсолютно нереально. Хотя на этот год снова мы утвердили вот эти же самые цифры, и вот эта система, я думаю, очень губительна. Мы были недавно в Швейцарии на форуме федерации, там 33 на 33 на 33, то есть равные доли, и в этом отношении, наверное, это самая большая проблема. Идет централизация финансовых ресурсов, вместо того, что как говорил Дмитрий Николаевич, нужна децентрализация. Спасибо. Председательствующий. Спасибо, Владимир Николаевич. Слово предоставляется Гладышеву Александру Георгиевичу, главе Одинцовского района. Пожалуйста.
Гладышев А.Г., глава Одинцовского районаЗначит, я работаю более 12 лет, был председателем Совета, председателем Исполкома, назначенным главой, и уже дважды выбран главой Одинцовского района, 214 тысяч избирателей, Одинцовский район, естественно, недотационный, собираем 3,5 миллиарда рублей, значит, и 800 миллионов идет на расходы муниципального образования. Чтобы мне хотелось сказать? Первое, хотелось бы извиниться, потому что проект закона только мне сегодня дали и детально мы не посмотрели, не все, может быть, еще увидели. Но я хотел бы в первую очередь сказать — я аплодирую авторам закона за статью 89, где запрещается до вступления в силу нового закона приватизация муниципальной собственности, и ограничиваются сроки аренды, — это совершенно верно, то, что не будет возможности приватизировать у тех, кто хочет оставить эту должность. Что необходимо по моему мнению внести в проект закона и чего там не достает? Первое. В статье 54 расходы бюджетов муниципальных образований необходимо предусмотреть формирование расходов местных бюджетов по единым социальным стандартам для всей Российской Федерации. Это необходимо утвердить на уровне Российской Федерации. Второе. С целью совершенствования межбюджетных отношений необходимо выработать более четкий механизм бюджетного регулирования. Например, в Московской области после введения закона может быть создано более 800 муниципальных образований, что значительно затруднит межбюджетное регулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Предлагаем механизм выравнивания бюджетной обеспеченности ограничить взаимоотношениями субъекта Российской Федерации с бюджетом муниципального района. В свою очередь район будет осуществлять бюджетное регулирование с бюджетами городских, сельских поселений. Третье. Для того, чтобы не увеличивать численность управленческого аппарата, например, по Московской области, он может увеличиться с 16 тысяч до 23 тысяч, необходимо предусмотреть механизм передачи полномочий от одного муниципального образования другому или району. Четвертое. Статья 59 параграф 1 считаю необходимым сформулировать следующим образом. Нормативы поступлений федеральных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации на долговременной основе, на 5 лет. То есть на время выборов, чтобы каждый, дурь каждого избранного руководителя была видна. Сами понимаете, что в принципе при стабильных нормативах можно бюджет увеличить в два раза. Пятое. Статья 65 параграф 1 противоречит 2-й и 3-й этой же статьи. Необходимо оставить право органу местного самоуправления самостоятельно осуществлять казначейское исполнение местных бюджетов. Мы делаем, великолепно получаем. То есть абзац 2 из проекта исключить. Статья 11, «б». Необходимо дать право жителям и городских округов входить в границы муниципальных районов. То есть очень демократично прописан закон. Дать им право, если они хотят, потому что на территории Одинцовского района есть малые города, которые бы хотели войти в состав района. В статье 15 в вопросах местного значения муниципального района упущен вопрос опеки и попечительства. Необходимо их добавить, так как в городских округах это есть. То есть там упущены поселения и упущено и в районах. Статья 25 пункт 9. Решения, принятые с ходом граждан, подлежат официальному опубликованию. Здесь у нас одна районная газета, 240 деревень, то есть нет механизма выполнения этого, сами понимаете, что опубликовать это невозможно. То есть необходимо, чтобы заканчивали, протоколы пишутся обязательно для всех. Здесь немножко по-другому. Статья 45. Устав муниципального образования. Статью 9 необходимо дополнить гарантиями, так как в 1996 году на референдуме в Одинцовском районе был принят устав района и после этого федеральная власть приняла столько законов, что нам пришлось вносить по протесту прокурора более 200 поправок, что коренным образом изменило устав Одинцовского района, принятого на референдуме. И проект мне очень интересен, я бы с удовольствием поработал в рабочей группе, поддерживаю проект рекомендаций, предложенный Комитетом по местному самоуправлению. Спасибо за внимание. Председательствующий. Спасибо, Александр Георгиевич. Если у вас есть в письменном виде какие-то дополнения, то вы передайте тогда в редакционную комиссию. Итак, прежде чем вы уйдете на перерыв, подготовлен к размножению проект закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Можно его будет получить там, где регистрация происходила. Объявляется перерыв до 12.30. 
 |
