С Т Е Н О Г Р А М М Асеминара-совещания председателей, руководителей комитетов(комиссий) по бюджету и вопросам местного самоуправления законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «О проблемах и перспективах правового регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления»Здание Государственной Думы. Зал № 830.
МОКРЫЙ В.С., председатель Комитета по местному самоуправлению Председательствует Г.В. Боос Председательствующий. Уважаемые коллеги, давайте начинать нашу работу. Сегодня по инициативе трех комитетов и самого активного участия Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы проводится «круглый стол». Комитеты, которые инициировали проведение этого «круглого стола» и занимались его подготовкой, — это, еще раз подчеркну, в первую очередь Комитет по местному самоуправлению, комитет по бюджету, и Комитет по делам Федерации и региональной политики Государственной Думы. «Круглый стол» по вопросам межбюджетных отношений, и, естественно, в первую очередь разговор пойдет о проблемах межбюджетных отношений и формировании бюджета местного самоуправления. Тема архиважная, особенно в настоящее время, когда готовится реформа местного самоуправления и, соответственно, одним из главных вопросов будет вопрос реформирования межбюджетных отношений. Всех будут интересовать в первую очередь полномочия бюджетные местного самоуправления и бюджетные обязательства и соответственно с балансировкой этих полномочий и обязательств между собой. Я думаю, что в ходе этого «круглого стола» должны быть высказаны какие-то серьезные замечания. Недавно у нас прошли парламентские слушания по проблематике местного самоуправления и подходам к реформированию местного самоуправления. Скоро в Государственную Думу будет внесен проект закона по реформированию местного самоуправления. Все, наверное, об этом знают. Работала комиссия при Президенте Российской Федерации во главе с заместителем Руководителя Администрации Дмитрием Николаевичем Козаком. Я полагаю, что часть высказываний сегодня будут так или иначе пересекаться с высказываниями, прозвучавшими на парламентских слушаниях, и могут быть учтены в проекте рекомендаций. Пока еще рекомендации этих парламентских слушаний не выпущены. Поскольку замечаний было достаточно много, мы создали рабочую комиссию, редакционную, которая эти рекомендации сейчас дорабатывает. Поэтому сегодняшний «круглый стол» может тоже аккумулировать какие-то вопросы, которые в проекте рекомендаций могут прозвучать. Еще раз хочу подчеркнуть особую роль председателя Комитета по местному самоуправлению Владимира Семеновича Мокрого, который инициировал главным образом проведение этого «круглого стола» и передать ему слово. Пожалуйста.
Мокрый В.С., председатель Комитета по местному самоуправлениюСпасибо большое, Георгий Валентинович. Я в свою очередь хотел бы поблагодарить своих коллег — депутатов Государственной Думы, членов Комитета по бюджету и налогам, членов Комитета по региональной политике, которые поддержали нашу инициативу по проведению семинара «О проблемах и перспективах регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления». Время для проведения подобного семинара выбрано не случайно. С одной стороны, осенью идет в Государственной Думе всегда обсуждение законопроектов на будущий год. С другой стороны, закончила работу Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между всеми уровнями власти. Разработаны два федеральных закона, точнее два проекта федеральных законов: новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих документах есть главы статьи, устанавливающие новый правовой механизм регулирования межбюджетных отношений. Этот механизм небезупречен, небесспорен, на наш взгляд, на сегодняшний день, и он будет всесторонне обсуждаться, и будет дорабатываться вплоть внесения законопроекта в Государственную Думу. Могу сказать, что эти законопроекты в ближайшее время, а точнее ожидается, что 22-го и 23-го октября состоится обсуждение этих законопроектов сначала на президиуме Госсовета, а 23-го числа — на заседании Госсовета Российской Федерации. В настоящее время правовое регулирование межбюджетных отношений не безупречно. Вы все знаете, и знают об этот в большей степени, достаточно остро на это реагируют в регионах. И правоприменительная практика состояния местных финансов, которая волнует в первую очередь наш комитет, комитет по вопросам местного самоуправления, на наш взгляд требует дальнейшего реформирования. В 2002 году прослеживается ухудшение финансового положения муниципальных образований. Долги естественным монополиям, проблемы с финансированием жилищно-коммунального хозяйства, отсутствие средств на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений в муниципальных образованиях в 2002 году создали реальную угрозу нормальной жизнедеятельности муниципальных образований. Причинами такого финансового состояния муниципальных образований послужило сокращение основных источников формирования местных бюджетов в 2001–2002 годах. Это произошло, в основном, за счет следующего. Упразднение местных налогов на содержание жилищно-коммунального хозяйства и объектов социально-культурной сферы, поступления от которых составляли порядка 18 процентов от налоговых доходов местных бюджетов; централизация НДС, поступления от которого составляли 12 процентов налоговых доходов местных бюджетов; снижения муниципальной ставки налога на прибыль организаций с 5 до 2 процентов; снижение с 1 января 2003 года нормативов зачисления поступлений от единого налога на вмененных доход с 70 процентов в региональный и местный бюджеты до 60 процентов, в том числе 15 процентов в региональные бюджеты и 45 — в местные бюджеты. Эти изменения привели к тому, что свыше 95 процентов муниципальных образований при существующей системе закрепления доходов между уровнем бюджетной системы — дотационны. В настоящее время формирование доходной части подавляющего большинства местных бюджетов осуществляется, в основном, за счет отчислений от федеральных и регионах налогов, а также финансовой помощи из бюджетов других уровней. В результате введения части 1 и отдельных глав части 2 Налогового кодекса Российской Федерации, доля собственных и регулирующих доходов местных бюджетов существенно уменьшилась и составляет не более 39 процентов доходов местных бюджетов. При этом местные налоги и сборы составляют в среднем по России около 6 процентов от совокупных доходов и сборов. В бюджетах сельских муниципальных образований дотации и субвенции бюджетов других уровней составляют 82,5 процента. Всю эту аналитику наш комитет, прежде всего, взял из тех материалов, которые нам направило Правительство Российской Федерации, в том числе план развития муниципального сектора экономики на 2002 год для рассмотрения бюджета на 2003 год. При незначительных собственных доходных источниках местных бюджетов на протяжении последних лет на основные отрасли муниципальной экономики, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и культуры идет более 70 процентов расходов местных бюджетов. На протяжении последних 5 лет наблюдается устойчивая тенденция к консолидации налоговых доходов в федеральном бюджете. Так, доля налоговых доходов федерального бюджета без учета средств, передаваемых в региональные, составит в 2003 году 58,7. Такое соотношение финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны противоречит задачам стабилизации бюджетной системы и интересам местного самоуправления. Улучшение финансового состояния муниципалитетов может произойти лишь при условии прекращения дальнейшей централизации налоговых доходов. Принципиально важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких налогов, которые гарантировали бы органам местного самоуправления стабильное поступление доходов и местные бюджеты и равномерно распределялись бы на всей территории Российской Федерации. В связи с этим, в отношении налоговых поступлений в местные бюджеты основной упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги. К местным налогам необходимо, на наш взгляд, отнести налог на имущество предприятий, налог на недвижимость, отнесенные в первой части Налогового кодекса к числу региональных. Местным не только по форме, но и по существу должен стать и налог на землю. В связи с этим, в настоящее время стоит задача разработать пакет проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в части 1 и 2 Налогового кодекса Российской Федерации, другие федеральные законы о налогах, а также Бюджетный кодекс Российской Федерации, в целях перераспределения поступлений от ряда налогов и сборов в пользу местных бюджетов, в соответствии с новым разграничением бюджета налоговых полномочий между уровнями власти. За местными бюджетами важно закрепить 100 процентов поступлений от налогов на совокупный доход, единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единому налогу взимаемому, в связи с применением упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, с расширением полномочий органов местного самоуправления, по их установлению и взиманию. По нашему мнению необходимо совершенствовать механизм распределений поступлений от федеральных налогов и сборов между всеми уровнями бюджетной системой, законодательно закрепив соответствующие нормативы на долговременной основе. В частности, в федеральных законах о федеральном бюджете, на соответствующий финансовый год, нормативы отчислений по федеральным налогам и сборам, налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, государственной пошлине, с исковых заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции и другие, необходимо устанавливать для зачисления поступлений от них в федеральные, региональные и местные бюджеты, а не в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, в соответствии с законодательно установленными нормативами отчислений по этим налогам. В проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2003 год предусматривается зачисление налога на доходы физических лиц в размере 100 процентов доходов консолидировано в бюджеты субъектов Российской Федерации, как и в 2002 году. Вместе с тем, необходимо обеспечить долговременное зачисление поступление от налога на доходы физических лиц в региональные местные бюджеты, на основание постоянных или долговременных нормативов. Согласно проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2003 год в бюджетах субъектов Российской Федерации, как и в 1998–2001 годах, частично централизуются средства земельного налога, за земли городов и поселков. 50 процентов бюджета субъектов Российской Федерации, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга, там 100 процентов. При этом установленный в 2002 году норматив отчислений от земельного налога в федеральный бюджет, в размере 15 процентов, в 2003 году, в соответствии с налоговым законодательством, передается в региональные бюджеты, для зачисления этих средств в территориальные Дорожные фонды. В связи с тем, что земельный налог отнесен к местным налогам и сборам, поступления от данного налога необходимо полностью зачислять в местные бюджеты, без какой-либо централизации поступлений от него в вышестоящие бюджеты. В связи с этим, в целях укрепления финансовых основ местного самоуправления, требуется скорейшая реализация основных принципов программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная Правительством Российской Федерации, предусматривающая перераспределение налоговых доходов в пользу местных бюджетов, в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий между органами власти всех уровней. В заключение хотел бы предложить для обсуждения на «круглом столе» некоторые направления работы по совершенствованию межбюджетных отношений. Первое. В 2003 году, на наш взгляд, необходимо завершить и законодательно закрепить разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. Следует четко определить полномочия органов власти каждого уровня по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и финансированию бюджетных расходов в налогово-бюджетные полномочия. При этом важно установить четкие законодательные гарантии реализации расходных полномочий бюджетов всех уровней по финансированию комплекса минимальных социальных стандартов и осуществить ревизию социальных льгот для расчета обоснованной потребности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансовых средств для реализации социальных законов. В законе «О федеральном бюджете на 2003 год» необходимо предусмотреть увеличение средств фонда компенсаций, предназначенных для реализации федеральных социальных законов, в целях снижения потребности в возмещении расходов органов местного самоуправления, возникающих в связи с осуществлением ими отдельных государственных полномочий с одновременной ликвидацией не финансируемых мандатов и ограничением передачи отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления. Второе. Разграничение налоговых полномочий органов власти различного уровня источников доходов должно быть зафиксировано на длительный период, что станет одним из условий повышения заинтересованности региональных и местных органов власти в создании благоприятных условий для экономического роста наращивания налогового потенциала. На поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъектов Российской Федерации в ходе их исполнения в разделе 21 будущего закона о федеральном бюджете на 2003 год увеличить дотацию бюджетным субъектам Российской Федерации, установленные в размере 8,3 миллиарда, не менее чем на 2 миллиарда рублей. При этом целесообразно предусмотреть либо распределение указанной суммы между региональными и местными бюджетами, либо выделение указанных дополнительных ассигнований в целях датирования и местных бюджетов. Третье. Следует отказаться от принятия на федеральном уровне решений, налагающих на региональные и местные бюджеты расходные обязательства без определения источников их финансирования. Основные функции по определению размера структуры и порядка осуществления расходов, финансируемых из этих бюджетов, должны быть переданы региональным и местным бюджетам. В связи с этим, в составе фонда софинансирования социальных расходов федеральному бюджету на 2003 год важно предусмотреть дотации на частичную компенсацию расходов региональных и местных бюджетов, которые возникнут в связи с повышением тарифной ставки первого разряда Единой тарифной сетки работников организаций бюджетной сферы с 1 октября 2003 года в размере, не менее 18 миллиардов рублей. Наряду с этим, дотацию бюджетам субъектов Российской Федерации из фонда софинансирования социальных расходов на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг необходимо увеличить не менее чем в 1,6 раза, то есть, до 8 миллиардов рублей с учетом необходимости индексации расходов по оплате коммунальных услуг в связи с ростом тарифов на топливно-энергетические ресурсы. Кроме того, важно предусмотреть и увеличение на 4,7 миллиардов рублей средств на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления. В целом фонд софинансирования социальных расходов должен составлять не менее 26 миллиардов рублей, включая 8 миллиардов рублей дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилищных субсидий. В перспективе целесообразно создание в составе раздела 21 Федерального закона «О федеральном бюджете» специального фонда по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Отмечу, что в связи с переходом на отраслевые системы оплаты труда вместе с Единой тарифной сеткой с одновременным повышением заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 года, с учетом переноса соответствующих госполномочий на уровне субъектов Российской Федерации и местный уровень потребуется закрепление за региональными и местными бюджетами собственных налоговых доходов в необходимом объеме. Не менее важной задачей является установление механизма компенсации увеличения расходов местных бюджетов в связи с предполагаемым увеличением тарифов на электроэнергию и газ в течение 2003 года, а также выделение субсидий на компенсацию тарифов на электроэнергию, помимо территории Дальнего Востока и Архангельской области и для других территорий, в первую очередь, для территорий, относящихся к категории депрессивной. Четвертое. Необходимо завершить разделение финансовой помощи на инвестиционную и текущую, обеспечив при этом максимальную формализацию и прозрачность механизма распределения средств в Федеральном законе «О федеральном бюджете» и в других законодательных актах. В связи с этим целесообразно переориентировать бюджетные регулирования при распределении средств федерального фонда финансовой помощи, финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с выравнивания территории по уровню обеспечения текущих бюджетных расходов на наращивание их инвестиционного потенциала, а также на распределение средств фонда с учетом минимальных государственных социальных стандартов. Пятое. Следует ввести механизм ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнения финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями и кредиторами. Вместе с тем, данные механизмы не должны предусматривать осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти. Все вышеназванные направления совершенствования межбюджетных отношений, на наш взгляд, соответствуют и развивают положение бюджетного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2003 году. Спасибо большое. Председательствующий. Спасибо. Уважаемые коллеги, у нас есть четыре содокладчика. И давайте мы договоримся так, что мы четырем содокладчикам предоставим слово до 15 минут в выступлениях. Не будет возражений? Потом дискуссия будет свободная, но с начала давайте выслушаем все сообщения. Я объявлю сразу четырех содокладчиков. Это руководитель Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Лавров Алексей Михайлович. Это заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Шуба Виталий Борисович. Это заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Смирнова Светлана Константиновна и это сопредседатель трехсторонней комиссии по совершенствованию межбюджетных отношений Российской Федерации Васильев Максим Игоревич. После этого мы предоставим слово, сразу объявлю, Председателю Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Алтынбаеву Равгату Закиевичу и заместителю Председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Митрохину Сергею Сергеевичу. Потом — перерыв. Далее. У нас здесь записалось еще 8 человек для выступлений. И после этого — свободная дискуссия. Не будет возражений против такого порядка? Не будет. Теперь, по содокладчикам мы определились. А для всех остальных выступающих предлагаю ограничить срок выступлений до 5 минут. Нет возражений? Нет возражений. Спасибо. Пожалуйста, слово предоставляется Лаврову Алексею Михайловичу.
Лавров А.М., руководитель Департамента межбюджетных отношений Министерства финансовУважаемые участники семинара! Главы законопроектов об основах организации органов госвласти субъектов и об основах организации местного самоуправления, посвященных экономической основе деятельности этих органов, полностью соответствуют принципам, изложенным в программе «Развитие бюджетного федерализма», которую в прошлом году одобрило Правительство Российской Федерации. И, более того, если эти законопроекты не будут приняты, то программа в полном объеме реализована быть не сможет. Поскольку именно в этих законах определяются основы государственного устройства и устройства местного самоуправления, на которые в последствии должны накладываться межбюджетные отношения. Межбюджетные отношения сами по себе не могут идти впереди решения этих вопросов. И, прежде всего, это касается местного самоуправления. Вот тем или иным образом, отношение между Федерацией и консолидированными бюджетами субъектов Федерации могли бы быть урегулированы даже в рамках действующего законодательства. И здесь уже в последнее даже время идет определенный прогресс, идет сокращение не финансируемых федеральных мандатов, формализация финансовой помощи и так далее. Но Минфин справедливо критикует за отсутствие, за практическое отсутствие реформ на уровне региональном. И это не случайно. Это обусловлено тем, что на самом деле мы не видим, как субъект межбюджетных отношений местное самоуправление. Нынешний закон написан так, что в любой момент могут возникнуть на любом уровне, в любом поселении местный бюджет, небольшое поселение со своим бюджетом, со своими расходными и доходными полномочиями. И таким образом, если мы попытаемся федеральным законом описывать систему межбюджетных отношений, мы тут же столкнемся с ее полной неопределенностью в разных субъектах Федерации. Вот, закон о местном самоуправлении решает эту проблему и тем самым позволяет резко ускорить реализацию всей реформы межбюджетных отношений. Ну, что он предусматривает в части, касающейся финансовых основ и местного самоуправления и органов госвласти? Кстати говоря, оба эти закона, обе главы, абсолютно симметричны. То, что предлагается для отношений Федерации — субъекты, те же самые принципы механизма используются в отношениях Федерации и местного самоуправления. И это принципиальная позиция, которая неоднократно озвучивалась комиссией при Президенте. Нельзя ратовать за самостоятельность региональных бюджетов и ущемлять самостоятельность местных бюджетов. Точно также нельзя раздувать до бесконечности самостоятельность, независимость местных бюджетов и при этом говорить о том, что у нас федерализм, у нас самостоятельность субъектов Федерации. Здесь должен быть найден очень аккуратный, точный баланс. Прежде всего, восстанавливаются два уровня или два типа местных бюджетов. Условно говоря, их пока называют территориальные поселенческие муниципальные районы и поселенческие бюджеты. У каждого из этих типов должны быть свои расходные обязательства, свои доходные источники, полноценный бюджет. Это означает, что в ближайшей перспективе вместо 4 тысяч, примерно, местных бюджетов, у нас возникнет около 28–29 тысяч местных бюджетов, из которых те самые 3–3,5 тысячи будут бюджетами районного масштаба и крупных городов, остальные бюджеты будут бюджетами поселений, численностью поселений не менее 1 тысячи человек. Конечно, можно сказать, что это очень сильное дробление бюджетной системы. Сейчас у нас 4 тысячи местных бюджетов. Но не нужно забывать, что действующая редакция законодательства федерального позволяет в любой момент возникнуть 150 тысячам местных бюджетов, что стало бы полной катастрофой для бюджетной системы, поскольку именно вот у этих мелких бюджетов не было бы никаких четких расходных обязательств и доходных источников. То, что предложила комиссия, это совершенно правильный, на мой личный взгляд, например, путь развития бюджетной системы Российской Федерации. При этом с точки зрения бюджетного устройства, там есть две особенности. В тех случаях, когда представительный орган власти района будет формироваться делегированием депутатов из поселений, предусматривается, что межмуниципальные функции будут финансироваться за счет взносов или субвенций из бюджета поселений. В тех случаях, когда, в тоже время есть и другой, альтернативный вариант прямых выборов. В этих случаях действует обычная схема финансирования за счет доходных источников муниципального района. Субъект Федерации имеет право выбрать между тем или иным вариантом и тем самым в определенной степени, в значительной степени определить бюджетное устройство в зависимости от региональных и местных особенностей. Далее в законопроектах, обоих законопроектах последовательно описываются все составные части межбюджетных отношений, разграничение расходных полномочий, разграничение доходных источников и бюджетное выравнивание. Вводится два типа расходов, и для регионов, и для муниципалитетов. Расходы по собственным полномочиям регионального значения или местного значения, являются абсолютно самостоятельными, автономными и независимыми. Впрямую запрещается вмешательство вышестоящих органов власти в виде законов или других актов, которые бы предписывали, сколько, на что нужно тратить денег по этим региональным вопросам. Тем самым обеспечивается реальная, настоящая автономия региональных и местных бюджетов, финансирование тех вопросов, за которые они отвечают, включая, кстати говоря, и выплату заработной платы бюджетникам из региональных и местных бюджетов. В тоже время есть другой тип расходов, который в определенных масштабах может применяться довольно долгое время — это делегированные расходы, делегированные полномочия регионов или делегированные государственные полномочия местного самоуправления. Здесь вводятся обязательные требования финансирования этих полномочий за счет субвенций. Никакими отчислениями от налогов, никакими нецелевыми дотациями, балансирующие расходные обязательства, доходные источники, по мнению комиссии, решить эту проблему нельзя. В каждом федеральном законе, предусматривающем делегирование, должна быть норма, описывающая, как именно считать соответствующую субвенцию с обязательной ее передачей нижестоящим бюджетам. Если не хватает денег на эту субвенцию, то соответствующий закон должен приостанавливаться. Тем самым реализуется давно провозглашенный принцип: мой мандат — мой бюджет. Я вводу мандат как орган власти, я же отвечаю своими финансами за его выполнение. Радикальный поворот от нынешней ситуации: мой мандат — твой бюджет. Я решил повысить зарплату, ввести льготы, но денег у меня нет, отвечать будут бюджеты нижестоящих уровней. Такая система неработоспособна, что полностью проявилось сначала с середины 90-х годов, когда принято было очень много социальных законов, превышающих намного обязательства ресурсов всего консолидированного бюджета и которые успешно не выполняются. Альтернатива — вот как бы оставить все, как есть и через несколько лет получить полностью разрушенное коммунальное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, да и пожалуй, бюджетную систему в целом. Каждое муниципальное образование и каждый субъект Федерации должен вести так называемый реестр расходных обязательств, в котором он будет фиксировать точно абсолютно, что он принял на себя своими законами по предметам регионального и местного ведения и что ему предписано финансировать за счет субвенций законами, которые приняты на вышестоящем бюджете, на вышестоящем уровне. В отношении, тем самым, мы полагаем, что создается достаточно жесткая и четкая система разделения расходных полномочий и обязательств между всеми четырьмя уровнями бюджетной системы. В отношении доходов. Основное новшество обоих законопроектов — это закрепление за бюджетами региональными и местными отчисление от федеральных и региональных налогов на постоянной или долгосрочной основе непосредственно в Бюджетном кодексе. Эти нормативы должны быть едины для всех субъектов Федерации, и для муниципалитетов определенного типа. Они не должны меняться. Субъект Федерации при этом может установить дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты в пределах тех ресурсов, которые закреплены за ним. И опять-таки, и эти дополнительные нормативы и отчисления должны быть едиными и долгосрочными. Таким образом вводится понятие как единого норматива, основное требование к ним: то, что они не должны различаться от субъекта к субъекту или от муниципалитета к муниципалитету. И они не должны устанавливаться на один год, они должны устанавливаться, по крайней мере, без ограничения сроков действия. В то же время понимая, что, по крайней мере, на региональном уровне очень распространена практика дифференцированных нормативов и вероятно к этому есть серьезные основания, учитывая крайнюю неравномерность с размещением налогового потенциала, а это является следствием на самом деле устройства не только нашей географии, но и налоговой системы, когда почти все налоги платят юридические лица по месту их регистрации, в том числе и подоходный налог за граждан, а не граждане по месту их жительства, таким образом, приходится каким-то образом выходить из этой ситуации и по мнению комиссии нельзя обойтись без дифференциации нормативов отчислений. Но эта дифференциация должна быть, а) во-первых, выше вот тех самых единых долговременных нормативов на более высоком уровне, и, во-вторых, она должна делаться по формуле. Формула должна быть крайне простой и прозрачной и обсчитываемой просто на арифмометре, если так можно сказать. И предлагается подход подушевого трансферта. Та сумма налогов, которую предлагается, ну, например, передать местному бюджету, предположим 10 процентов подоходного налога, сверх минимально, еще раз подчеркну, гарантированных отчислений от подоходного налога, который уже существует, они просто делятся по числу жителей пропорционального числу жителей между всеми муниципалитетами. Таким образом каждый человек как бы приносит определенную сумму, фиксированную сумму денег в тот или иной муниципалитет именно там, где он живет, именно там, где он потребляет бюджетные услуги. И этот принцип разумеется означает перераспределение доходов от тех муниципалитетов, где больше налоговая база по подоходному налогу тем, где она меньше. Но это происходит понятно, по понятным правилам, по простым процедурам. И де-факто это выражается в дифференциации нормативов отчислений, точнее говоря, может выражаться, поскольку мы полагаем, что в принципе этот аналогичный механизм может применяться и в режиме просто прямых дотаций из регионального бюджета. Помимо того, что само по себе вот это установление существенно, на наш взгляд, просто, а если говорить, можно сказать, даже радикально улучшает ситуацию. На самом деле это является программой минимум, если говорить с точки зрения межбюджетных отношений, поскольку перечень региональных и местных налогов у нас, к сожалению, пока очень ограничен. И по причинам, о которых я уже сказал, хороших кандидатов на существенное расширение вот этого перечня пока не очень видно. Вот Владимир Семенович говорил, например, о налоге на имущество организаций. Да, в большинстве стран имущественные налоги местные. Но там гораздо равномернее размещена налогооблагаемая база. Если бы это был налог на недвижимость, вероятно это был бы самый хороший кандидат на местный налог. Но налог на имущество пока слишком неравномерен и в какой степени он может быть сделан местный и в какой степени он может быть закреплен только за местными бюджетами нужно будет решать в каждом, ну, нужно будет провести серьезные расчеты, чтобы понять как это повлияет на дифференциацию бюджетной обеспеченности. И так на самом деле практически по каждому региональному местному налогу. Хороший кандидат на региональные местные налоги, налог с продаж, в том числе он мог быть с фиксированным отчислением в местный бюджет. И как вы знаете, планируется, во всяком случае, до сих пор отменить и, на мой взгляд, это будет, на мой личный взгляд, еще раз подчеркну, это будет очень существенный удар по налоговой самостоятельности региональных органов власти. В перспективе нам нужно, все равно придется тем или иным образом решать задачу расширения, максимально возможного расширения перечня региональных и местных налогов возможно в виде надбавок к федеральным налогам или как минимум существенное расширение налогооблагаемой базы по этим налогам, в том числе по налогу на имущество и так далее. Значительная часть обоих глав посвящена механизмам бюджетного выравнивания. Причем в законе о местном самоуправлении она описана значительно более подробно, чем в законе об органах госвласти. На самом деле в законе об органах госвласти просто сделана отсылка в Бюджетный кодекс, предполагая, что основные принципы, действующие в настоящее время в федеральной методике трансфертов, должны быть закреплены на долгосрочной основе и затем применяться. А на уровне региональном предполагается также на самом деле установить требования к системам выравнивания обеспеченности муниципальных образований в двух формах. Во-первых, это форма дотации, рассчитанная по похожей формуле, формуле, похожей на федеральную методику трансфертов с запретом на самом деле на использование фактических данных о доходах и расходах муниципалитетов с тем, чтобы не создавать антистимулы как бы к не развитию территорий, к повышению собираемости и к раздуванию нерациональных расходов. Это один тип формулы, который будет применяться в отношении и поселений и муниципальных районов. Второй тип дотаций, как я уже сказал, он похож, будет применяться в отношении вот таких подушевых налоговых трансфертов. Вот этот вид дотаций будет определяться, фиксироваться в процентах, видимо будет фиксироваться в процентах к определенному виду налога и затем распределяться пропорционально численности населения. Важным элементом этого механизма является режим отрицательных трансфертов. Здесь возникают часто недоразумения. Просто хотелось бы пояснить подробно, что имеется здесь в виду. Если после того как закрепленными на долгосрочной единой основе доходными источниками получается так, что муниципалитет, предположим, в 2 раза его бюджетная обеспеченность превышает среднее по субъекту Федерации, можно, конечно, сказать: пусть так и остается. Но на самом деле это плохо и муниципалитету, потому что такая сверхконцентрация ресурсов просто действует разлагающе. А, с другой стороны, плохо и для всего субъекта Федерации, не позволяя увеличить ресурсы на выравнивание бюджетной обеспеченности. Режим отрицательных трансфертов предполагает, что в таких случаях, которых, по нашим оценкам, будет очень не много, не более 10–15 процентов муниципалитетов могут попасть под этот режим, по формуле будет изыматься часть средств, превышающих двукратный уровень. При этом уровень изъятия нужно будет жестко ограничить, с тем чтобы создать стимулы и для таких муниципалитетов к развитию собственной налоговой базы. Если это удастся, а мы надеемся, что это удастся, в принципе здесь сложностей нет, и есть международная практика такого рода режимов, описать формулу корректно и правильно, не наступит ущемления интересов высокообеспеченных муниципальных образований. И, с другой стороны, этот механизм позволит резко, ну, существенно децентрализовать налоговые доходные источники. Вот если его не будет, нужно исходить из того, что минимальные гарантированные единые нормативы окажутся очень низкими. Окажутся они очень низкими по простой причине: если сделать выше, все большее и большее количество муниципалитетов будет выходить за планку сверхобеспеченности и придется все больше и больше как бы выравнивать. Поэтому чтобы этому противодействовать, вот и предлагается такой механизм: вместе с режимом единых долгосрочных нормативов отчислений он позволяет найти тот уровень, который закрепляет за местными прежде всего бюджетами достаточно весомые и крупные доходные источники. В целом, как я уже сказал, мы полагаем, что все эти предложения соответствуют направлениям долгосрочной деятельности Правительства в этой сфере. И если эти законы будут внесены в этом уже году в Государственную Думу и приняты, то из них будет вытекать целая серия существенных поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам, исходя из вот сформулированных в этих законах требований. Конечно, всех интересуют на данный момент средства: сколько стоят те или иные расходные полномочия, какие под них передаются доходные источники, и так далее. Но нужно, конечно, такие расчеты и сейчас делаются, и, безусловно, они будут делаться очень детально к тому моменту, когда будут вноситься, готовиться поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. И, безусловно, они будут неоднократно обсуждаться на всех формах, на каких только возможно это представить. Потому что это очень ответственное решение: на долгосрочную перспективу разделить доходные источники. Сейчас сделать, в явном виде сказать сколько, где за каким уровнем будет закреплено, мы не можем. Но мы можем очень четко сказать, что как только будут определены расходные и доходные источники, они будут с максимально возможной точностью, их изменения, обсчитаны. И с максимально возможной точностью обсчитаны доходные источники, которые должны быть закреплены на долгосрочной и постоянной основе за каждым уровнем бюджетной системы. И если это будет сделано, то бюджетная система задышит, будет развиваться совсем в другой логике, а не в той, которую мы имеем на сегодняшний день, когда постоянно вменяем что-то делать региональным и местным властям, потом пытаемся балансировать их бюджеты теми или иными способами и тем самым подрываем стимулы и к экономическому развитию и к эффективному управлению общественными финансами. Председательствующий. Спасибо, Алексей Михайлович. Я только очень прошу все-таки выступающих в Регламент стараться уместиться. И, Алексей Михайлович, я не хочу открывать сейчас дискуссию, но по поводу налога с продаж — это нерешенный вопрос, это пока решение судебных органов высших, но не решенный вопрос ни в Правительстве, ни в Государственной Думе, ни в Федеральном Собрании в целом. К этой теме мы еще планируем возвращаться. Поэтому я не хотел бы никого сейчас пугать, что этот налог с 1 января 2004 года будет отменен. Нет, мы планируем спокойно решить эту тему. Поэтому пока вы не пугайтесь. Пожалуйста, Виталий Борисович Шуба — заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам.
Шуба В.Б., заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогамУважаемые коллеги, без преувеличения можно сказать, что тема нынешнего семинара актуальна для всех жителей Российской Федерации. Именно налоговым и бюджетным законодательством регулируется распределение как доходных, так и расходных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Понятно, сколько есть финансовых ресурсов, на столько мы себе можем позволить на территориях выполнение тех или иных социальных задач. Формирование законодательства активно происходило в Государственной Думе прошлого созыва и органично продолжается сегодня. Прошлой Государственной Думой был принят и вступил после подписания Президентом Бюджетный кодекс Российской Федерации. Государственная Дума заканчивает принимать пакет законов или отдельных глав Налогового кодекса. И мы планируем в основном эту работу закончить в следующем, 2003 году. Цель понятна. Принятие Налогового кодекса — это, прежде всего, для того, чтобы оптимизировать налоги, для того, чтобы понятно и прозрачно выстраивались взаимоотношения налогоплательщиков и налоговых органов. И одна из главных задач — это снижение налогового бремени на реальный сектор экономики. Мы полагаем, что с принятием Налогового кодекса налоговое бремя снизится более, чем на 7 процентов от валового внутреннего продукта страны. Соответственно, не должно произойти снижение доходной части бюджета всех уровней, потому что снижение налогового бремени прежде всего должно нам дать рост экономики и расширение налогооблагаемой базы. Бюджетное законодательство также в ближайшее время претерпит свое изменение. Есть законодательные инициативы и депутатов Государственной Думы. Готовит большую, я бы назвал, законодательную инициативу и Правительство, которая серьезно изменит Бюджетный кодекс Российской Федерации. Я полагаю, все мы станем участниками этого процесса и именно своими поправками и предложениями, которые будут высказаны или на подобных семинарах, или на иных форумах. Я бы хотел сегодня остановиться на проблемах, которые мы сегодня решаем в связи с рассмотрением в Государственной Думе проекта бюджета на 2003 год. Ну, прежде всего, я полагаю нужно дать информацию, а что же происходит у нас в 2002 году. На 2002 год все мы взяли обязательство по резкому увеличению заработной платы работникам бюджетной сферы. Очень масштабное и нужное мероприятие, которое нами оценивается в 160 миллиардов рублей. Были сделаны, нужно сегодня откровенно сказать, определенные ошибки при проектировке к бюджету 2002 году. Недофинансированными оказались регионы, и мы это активно очень обсуждали ровно год назад, когда рассматривали проект бюджета 2002 года. В стенах Государственной Думы были внесены изменения в проект закона, создан фонд финансирования в общем объеме 16,9 миллиарда рублей. По инициативе Государственной Думы и при поддержке Правительства территориям была передана 10-процентная дополнительная ставка в федеральной части земельного налога. Было принято решение по индексации ставки водного налога. Вместе с тем, этих мер оказалось недостаточно для того, что решить проблему выплаты повышенной заработной платы. Были внесены изменения и дополнения в закон о бюджете 2002 года и дополнительно 10 миллиардов рублей было оказано, или оказывается сейчас финансовая поддержка территориям. Помимо этого более 15 миллиардов бюджетных ссуд выдано сегодня территориям. Принято также решение, что часть ссуд будет пролонгирована на следующий год до 30 сентября 2003 года. Проект бюджета 2003 года. Проблемы примерно такие же. Как правильно, как справедливо распределить доходные и расходные полномочия между центром и регионами? Мы понимаем, что универсальную единую формулу сегодня найти невозможно. И нужно откровенно сказать, статья 48 Бюджетного кодекса сегодня не работает. Она предполагает распределение доходов из принципа 50 на 50. Если мы смотрим консолидированный бюджет Российской Федерации, то видим: по налоговым доходам 58,7 на 41,3, распределение налоговых доходов в пользу федерального центра. Всего доходов — 56 на 44, опять-таки в пользу федерального центра. На 2003 год мы также ставим себе задачу индексацию заработной платы или увеличение ее на 33 процента для работника бюджетной сферы с 1 октября 2003 года. Наши оценки совпадают с Правительством, это потребует примерно для регионов 36 миллиардов рублей. Какие-то компенсационные меры сегодня предусмотрены в проекте бюджета. Прежде всего, увеличен фонд дотаций на уравнивание бюджетной обеспеченности на 25 миллиардов рублей. Мы решали еще одну сложную задачу. В связи с тем, что предполагается отменить налог на пользователя автомобильных дорог, не полагается, такое решение уже принято, это выпадающие доходы у субъектов Российской Федерации, примерно 146 миллиардов рублей. Их необходимо заместить для того, чтобы сохранить территориальные дорожные фонды. Передана часть федеральных налогов на восполнение выпадающих доходов у регионов, это 1,5 процента федеральной ставки налога на прибыль. Это 30 процентов федеральной ставки земельного налога. И распределены акцизы на горюче-смазочные материалы — 60 на 40 в пользу регионов. Это вот те решения уже, которые приняты, и которые нашли отражение уже и в принятии Думы бюджета в первом чтении. Мы считаем, что этого недостаточно. И готовя проект бюджета ко второму чтению, комитет по бюджету предложил перераспределить средства между разделами федерального бюджета. Снизить на 5,3 миллиарда финансирование раздела международной деятельности, эти средства направить, прежде всего, на поддержку территорий и на инвестиции. Но это небольшая поддержка территорий. Не нашла однозначной поддержки следующая инициатива депутатов, которая предполагает снижение на 4,1 миллиарда средств на обслуживание государственного долга. Эти средства также отправить на другие разделы федерального бюджета. И, прежде всего, их связать с финансирование территорий. Мы полагаем, что эта поправка будет вынесена на отдельное голосование в Государственной Думе. Мы также предложили Правительству, и Правительство в ближайшие дни нам внесет предложение по увеличению доходной базы бюджетов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Это предложения по индексации ставки водного налога. Это предложение по повышению или по индексации минимальной платы за древесину. И это глава Налогового кодекса — экологический налог. Название пока условно. Это этакие выпадающие доходы у субъектов Российской Федерации. Проблемы распределения доходных и расходных полномочий, как я сказал, сегодня присутствуют. Эти темы жарко всегда дискутируются в стенах Государственной Думы. Если говорить о перспективе развития бюджетного налогового законодательства, я сказал, что налоговое законодательство подвергается реформированию, это реформирование будет практически закончено в следующем году. Бюджетный кодекс в следующем году, мы будем рассматривать поправки, и серьезно он будет пересмотрен. Но нам необходимо увязать вот действующие законы между собой. Как распределять налоги между уровнями бюджетной системы, я имею в виду, между федеральным центром, регионов и муниципальными образованиями. В Германии это прописано в Конституции. Где пропишем мы, есть два подхода. Или распределить налоги в Налоговом кодексе и закрепить их на постоянной основе. Или распределить их в Бюджетном кодексе. При этом мы имеем в виду, что закрепление должно состояться на постоянной основе. Коль мы выстроили стабильное налоговое законодательство, значит, территории должны уже чувствовать, какие доходы они будут иметь сегодня, завтра и в ближайшую перспективу, и тогда есть все стимулы для того, чтобы работать и наращивать собственную доходную базу. Расходные полномочия. Нам необходимо навести порядок в расходных полномочиях. На мой взгляд, одно из мероприятий, которое могло бы выполняться или браться на вооружение, его выполнение браться на вооружение при проведении вот таких масштабных или достижение масштабных целей, — как повышение заработной платы. Мы сегодня поставили регионы, прежде всего муниципальные образования, практически один на один, и муниципальные образования почему-то ждут постоянно поддержку из федерального центра. Сегодня практически нет взаимоотношений между бюджетом — федеральным и муниципальными образованиями. Есть взаимоотношение —прежде всего региональный бюджет и муниципальные образования. Поэтому, если мы ставим такую цель резко повысить заработную плату, на мой взгляд, можно принимать такие решения и рекомендовать их территориям, чтобы повышенная заработная плата заводилась на региональный уровень. Допустим, у меня на территории 37 муниципальных образований, разные по бюджетной обеспеченности, но задачу все решают одну. И региональная власть начинает кивать. Вот неправильное решение принимают наверху — Федеральное Собрание, Президент и Правительство. А вот внизу не тех избрали мэров, они не могут выполнять возложенные функции на них. Но распределение доходных и расходных полномочий состоялось на региональном уровне. Доходы передали муниципалитетам, а передали им повышенные расходы. Потому, на мой взгляд, можно было бы сегодня обсудить, насколько целесообразно для выполнения таких масштабных задач выводить расходы на региональный уровень, чтобы все оказались на уровне региона в одинаковом состоянии. Федеральные мандаты. Да, принято действительно много нужных, полезных, необходимых законов, которые налагают серьезные обязательства на бюджеты различных уровней. Законы принимаются на федеральном уровне, как мы называем это федеральные мандаты, но они сегодня не обеспечены финансированием. Это сумма примерно 650–700 миллиардов рублей. Во многом мы эти расходы просто сбросили на уровень муниципалитетов. Совершенно не верно, совершенно не правильно, и федеральный центр сегодня пересматривает политику. Первое. Мы исполняем второй год нормы Бюджетного кодекса, когда говорим: если федеральные мандаты не обеспечены финансированием, то значит они должны быть в своем выполнении или приостановлены, или отменены. Второе. Мы заменяем сегодня различные льготы целевым финансированием. Это уже дошло до территорий в текущем году. Эта практика будет продолжаться и на следующие годы. На мой взгляд, все эти задачи нам необходимо действительно решать и в ближайшие годы — и закрепление налогов на постоянной основе за уровнем бюджетной системы, и финансирование федеральных мандатов именно из федерального центра, или если мы не имеем на сегодня средств, необходимо выполнять нормы Бюджетного кодекса, приостанавливать или отменять их. Спасибо. Председательствующий. Спасибо большое, Виталий Борисович. Слово предоставляется Смирновой Светлане Константиновне, заместителю председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. 
 |
