V заседание «Международная практика местного самоуправления»

Воскресенье, 16 июня

Председательствует А. Салмин

А. Салмин — Вчера мы целый день занимались местным самоуправлением в Российской Федерации. Нам удалось до некоторой степени обсудить его экономическую составляющую, точнее — проблемы, связанные с экономической обеспеченностью местного самоуправления. Я думаю, что доклад Андрея Афанасьевича Нещадина позволил нам выйти на новую тему, которую, может быть, имеет смысл обсудить в этом кругу в будущем. Ведь местная жизнь и местное самоуправление — далеко не во всем совпадающие понятия. Так же, как Российская Федерация и федерация в России, о чем мы говорили на одной предыдущих встреч. Может быть, имело бы смысл специально обсудить физическую компоненту местной жизни, а также местную жизнь, как проблему национального и регионального значения. Надо разобраться, в конце концов, чем управлять, как «самоуправляться», и каковы тенденции развития местной жизни — той, собственно, среды, в которой мы живем. Имело бы смысл пригласить признанных специалистов в этой области и просто опытных людей. Лично я с удовольствием выслушал бы в этой связи сообщения таких специалистов, как гг. Смирнягин, Глазычев и некоторых других.

Сегодня нам предстоит обсудить проблемы местного самоуправления за пределами России, то есть в фокусе — компаративистская составляющая нашего семинара. К сожалению, один из наших докладчиков, г-н Круминьш, не смог добраться до Москвы, судя по всему — по объективным причинам. Он потерялся где-то в дороге, и все мы огорчены его отсутствием. Насколько я знаю, с ним не случилось ничего страшного. Как бы то ни было, работа продолжается, и слово предоставляется г-же Кайе Майойнен, начальнику отдела развития и исследования органов местного самоуправления Ассоциации муниципалитетов Финляндии. Будьте любезны, г-жа Майойнен.

К. Майойнен — Дорогие друзья, для меня большая радость передать привет от Ассоциации муниципалитетов Финляндии. Вначале я хочу сказать несколько слов об Ассоциации муниципалитетов Финляндии. Это общая центральная организация муниципалитетов Финляндии. В ней работает около 300 чел. Наша задача — координация интересов. Когда правительство нашей страны готовит государственный бюджет, мы проводим переговоры. Когда министерство готовит новые законы, наши эксперты участвуют в работе комиссии. Вторая задача — это юридическая консультация, консультация по экономическим вопросам и обучению. И третья задача — исследование и работа по развитию, где у нас есть большое сотрудничество между университетами.

А сейчас некоторые основные моменты по теме моего выступления. Местное самоуправление основывается на самоуправлении представителями муниципалитетов. Этот вопрос гарантируется в Финской Конституции. Каждые 4 года жители избирают представителя местного самоуправления, который является высшей властью. Вопрос выработки решения имеет публичный характер, и все жители района имеют право получать всю информацию, относящуюся к выборам. Самым важным моментом, относящимся к службе социального обеспечения, которую выполняют местные власти, являются вопросы образования, социальной защиты, здравоохранения, содержания инфраструктурных объектов в том или ином регионе. Местные власти занимаются содержанием школ, гимназий, общеобразовательных и других учебных заведений. Они также занимаются вопросами содержания библиотек и объектов культуры. Другими задачами являются уход за инвалидами, за больными, за престарелыми людьми, выполнение других социальных задач.

Местные власти также обеспечивают содержание поликлиник, профилактику, лечение заболеваний, стоматологическое обслуживание. Местные органы самоуправления отвечают за управление землепользованием и строительством своей территории, а также за состояние улиц. Помимо этого они занимаются вопросами обеспечения надлежащего функционирования коммунального хозяйства, водоснабжения и защиты окружающей среды.

Когда мы говорим в европейском контексте о местном самоуправлении, мы обращаем внимание на то, что финские власти решают огромный объем задач. Аналогичная ситуация имеется и в других северных странах: в Швеции, Норвегии, в Дании. В некоторых странах Европы задачи органов местного самоуправления не такие большие. Но самое главное, на что надо обратить внимание, местные органы самоуправления на самом низком уровне решают меньший объем задач, чем на более высоком уровне, где больше население. У нас 448 муниципалитетов и коммун. Они решают самые различные задачи. Все определяет количество жителей. Самые малые муниципалитеты, там порядка 100–150 человек, а самые крупные — где-то до 500 тыс. чел., например, когда речь идет о таких крупных муниципальных городах, как Хельсинки.

Огромный блок вопросов относится к так называемому налогообложению. Местные органы самоуправления имеют право облагать налогом местное население в размере от 17,5% до 20% в зависимости от региона.

Если посмотрим более конкретно на основные моменты истории, то местное самоуправление у нас возникло в период с 1865 г. до 1873 г. в нескольких городах в Финляндии, когда мы были еще в составе России. Начиная с того периода эти задачи развивались, начали разрабатываться соответствующие положения для создания так называемых муниципальных советов и создания местных органов самоуправления, которым было дано право заниматься налогообложением.

В 1917 г., когда Финляндия стала независимой страной, мы приняли новое законодательство о местном самоуправлении. Местные советы тогда избирались на основе прямого тайного голосования с пропорциональным участием, то есть пропорционально населению того или иного административного объединения. Это право было зафиксировано в Конституции Финляндии. После второй мировой войны местное законодательство получило развитие. Был принят закон об основах местного самоуправления. Положения, касающиеся муниципалитетов и коммун, были объединены в один закон. Был создан один закон о муниципалитетах и коммунах Финляндии. Местные органы самоуправления действуют в соответствии с положением этого документа.

Тогда был момент, когда мы еще не имели права выбирать мэра, а мы выбирали лишь совет, то есть совет представителей данного административного объединения или формирования, который занимался вопросом формирования правления, решал задачи управления делами того или иного муниципального формирования.

Затем был принят в 1977 г. новый закон о местном самоуправлении с учетом различий муниципалитетов и коммун по размеру, по количеству населения. И были внесены определенные дополнения в объем задач, которые решают более крупные муниципалитеты и коммуны.

С 1989 по 1995 гг. был очень важный период развития законодательства о местном самоуправлении, вообще по вопросам отношений между органами местного самоуправления и федеральными властями. Был проведен очень важный эксперимент в том направлении, чтобы местные власти получили большие полномочия в решении тех дел, которые относятся к их ведению.

Местные власти получают соответствующую помощь для решения задач в таких областях, как здравоохранение, социальное обеспечение, образование. Также судебная система получает соответствующую поддержку. Сейчас самое главное состоит в том, чтобы центральные власти давали лишь основные направления деятельности всех этих служб, а конкретные решения принимают именно органы местного самоуправления.

Что касается специфики тех или иных услуг, которые предоставляют органы самоуправления во всех этих направления, тут все определяется размером населения в том или ином муниципалитете. Поскольку органы местного самоуправления занимаются оказанием огромного количества услуг, то и соответственное финансирование выделяется с учетом населения этого административного объединения и объема задач.

Кстати говоря, бюджет составляется на основе местного налогообложения, на основе оказания услуг и на основе дотаций из центра. Некоторые власти могут получать также специальную помощь от специальных государственных фондов, создаваемых для решения тех или иных общих национальных задач. Около 100 муниципалитетов, которые находятся в пределах крупных городов, в настоящее время переживают определенную кризисную ситуацию. Я думаю, что этот кризис можно преодолеть лишь в том случае, если пересмотреть порядок финансирования тех задач, которые эти крупные городские муниципалитеты будут решать.

В последнее время были приняты еще несколько законодательных положений, которые позволяют муниципалитетам создавать свои внутренние органы управления для решения задач, связанных с оказанием услуг населению. Вопросы, связанные с жизнеобеспечением, с управлением различными инфраструктурными объектами решаются в каждом муниципалитете с учетом специфики. И эти задачи решает правление, которое избираются соответствующими уполномоченными представителями, которые в свою очередь избираются населением на всеобщих выборах того или иного муниципального района.

Крупнейшей партией на муниципальном уровне является Центристская партия, которая имеет в своих рядах в Финляндии 4 тыс. 765 советников на местном уровне. Демократическая партия также имеет своих представителей, 2672 советника работают на местном уровне. Правая партия имеет 2285 представителей. Шведская национальная партия имеет на уровне муниципалитетов 562 представителя. Левая партия имеет немногим более 200 представителей. Местные власти не занимаются, естественно, партийной деятельностью на местном уровне, но на центральном уровне партии отчисляют определенные средства для решения тех или иных задач.

Представители этих национальных партий входят в состав правления на местном уровне. Таким образом, получается так, что на уровне местного самоуправления мы все-таки имеем возможность объединить усилия представителей всех политических сил для решения тех или иных задач с тем, чтобы сгладить какие-либо разногласия, которые возникают между этими политическими партиями на национальном уровне. Но есть у нас так называемые муниципальные партии, чтобы отразить как-то интересы именно других неохваченных политическими партиями муниципальных объединений.

Несколько слов о том, как мы строим отношения между местными властями и государством. В настоящее время созданы достаточные основы для привлечения государственного финансирования для обеспечения работы местных властей. Советы представителей, которые избираются на муниципальном уровне, в свою очередь избирают правление. Правление имеет возможность активно работать и планировать свою деятельность в период 3–4 лет. Муниципальная политика в идеале ничем не отличается от государственной политики в решении вопросов образования, социального обеспечения и других задач, связанных с жизнью и обеспечением населения, с укреплением демократии на местном уровне. Но здесь все определяется уровнем финансирования, которым располагают те или иные власти на местном уровне.

В нашей стране советы представителей избираются ежегодно каждые 4 года общим голосованием. Порядка 55% избирателей участвуют в голосовании. Поэтому мы имеем довольно устоявшуюся, как бы естественную демократию, которая позволяет нам активно реализовывать соответствующие проекты в тех или иных муниципалитетах: в сельских, в городских, с учетом общих интересов. И многие местные муниципалитеты действуют на основе прямой демократии, то есть такого порядка действий, когда местная власть учитывает отклик избирателей, отклик населения по всем вопросам, связанным с реализацией того или иного существенного проекта. На местном уровне демократия осуществляется с учетом интересов населения не раз в 4 года, а на довольно-таки оперативной, живой основе.

В настоящее время местные власти обеспечивают оказание услуг самостоятельно. Они также могут использовать другие компании как из частного сектора, так и из государственного сектора. Сейчас все чаще и чаще органы местного самоуправления сотрудничают с соседними органами местного самоуправления. В Европе вообще органы местного самоуправления объединяются в так называемые группы и ассоциации. В Финляндии на уровне местного самоуправления мы активно работаем с представителями государственных органов в регионах и представителями неправительственных организаций.

Несколько слов о политике управления в целом. В Финляндии местные власти и муниципальные власти, например, в крупных городах, там работает порядка 400 тыс. чел. в органах местного самоуправления. Это значительная часть общего коллектива, работающего в органах управления в целом. Вопрос подготовки специалистов для органов самоуправления имеет огромное значение. Мы предоставляем такую подготовку на уровне вузов, колледжей, в университетах, а также используем возможность и ассоциаций органов местного самоуправления. Мы проводим определенные курсы, специальные программы для сотрудников органов местного самоуправления. В рамках учебной программы изучаются экономические вопросы, вопросы, связанные с менеджментом, с администрированием, с оперативным управлением, с управлением всеми услугами, которые предоставляются теми или иными органами местного самоуправления.

Благодарю за внимание.

А. Салмин — Спасибо. Очень интересное выступление. Оно дало нам возможность ощутить специфику проблемы местного самоуправления в Финляндии или, может быть, даже не проблемы, а духа местного самоуправления в этой соседней стране. Все мы понимаем, что сегодня в Финляндии существует более сложившаяся, более предсказуемая, более управляемая экономическая и социальная среда, в которой действуют органы местного самоуправления, чем в России. Должен, однако, сказать, что еще в начале, и даже в середине ХХ в., после второй мировой войны, и в Финляндии, и в Швеции, и в других северных странах среда была не такой благоприятной. Прогресс, достигнутый органами местного самоуправления, вообще прогресс местной жизни в близких нам северных странах впечатляет и заслуживает профессионального анализа.

Прошу задавать вопросы.

Г. Амнуэль — Есть ли взаимодействие у финских органов местного самоуправления с коллегами из приграничных регионов Российской Федерации? И есть ли дополнительная специфика в связи с тем, что за последние 10 лет количество бывших российских граждан, ставших гражданами Финляндии довольно большое? Есть ли представительства бывших российских граждан в органах местного самоуправления в Финляндии?

К. Майойнен — У нас налажено хорошее сотрудничество между нашими органами местного самоуправления и российскими коллегами. У нас даже есть очень большой совместный проект, который предусматривает совместное управление между Москвой и Хельсинки. И более мелкие проекты. Есть также сотрудничество между Ленинградской областью и Республикой Карелия с нашими органами самоуправления. Мы проводим многочисленные семинары и конференции в этом плане.

В. Исаков — Я хотел бы уточнить один вопрос, связанный с местным налогообложением. Вы сказали, что местный налог достигает 17,5% или даже в отдельных случаях 20%. Это довольно высокая ставка. Скажите, пожалуйста, как реально муниципалитеты используют эту шкалу: полностью, не полностью, как реально они пользуются этими возможностями? И как развивается ситуация, если жители муниципалитета считают, что налог завышен? Они могут как-то оспорить этот налог, и как решаются такого рода споры?

К. Майойнен — Действительно у нас в реальности существует очень много различных видов местных налогов. Во-первых, это подоходный налог, налог на недвижимость и другие. И многие наши граждане говорят, что мы бы и больше заплатили налогов, если бы действительно убедились в том, что услуги, которые нам предоставляются в области образования, здравоохранения, будут на достаточно высоком уровне. Вот главное отношение жителей Финляндии к местным налогам.

А. Салмин — Как менялась, если у вас есть такие данные, доля доходов и расходов муниципалитетов, если она менялась, скажем, в последнее десятилетие? Я имею в виду в консолидированном бюджете. Есть ли здесь какая-то тенденция или это какие-то колебания только временные.

К. Майойнен — Это очень важный вопрос, мне кажется. Поскольку ситуация состоит в следующем. Были у нас изменения в этих вопросах на местном уровне. Были введены специальные выплаты. Если вы пользуетесь местными услугами, то вы должны за них платить.

В. Мокрый — Вы представляете Союз местных и региональных органов самоуправления Финляндии. Статус вашего союза как-то закреплен каким-то законом в Финляндии или это просто общественная самодеятельная организация?

К. Майойнен — Расскажу немного о нашей Ассоциации. Естественно, это закреплено в законе. Все наши местные организации являются членами нашей Ассоциации. Помимо этого у нас есть и другие органы, рабочие союзы, которые тоже действуют у нас на основе закона, поскольку у муниципальных образованиях, в муниципалитетах мы имеем своих рабочих и служащих. И у нас есть даже своя комиссия, которая работает по этому вопросу. Тоже это закреплено в законе. Она может заключать соглашения, вести переговоры с профсоюзами, заключать с ними соглашения.

А. Автономов — Небольшие комментарии. Мы прослушали очень интересный доклад о самоуправлении в Финляндии. И это лишнее подтверждение тому, что местное самоуправление работает, и работает хорошо даже в условиях высокого налогообложения. Мы иногда дискутируем о том, каков должен быть размер налогов, чаще всего говорим, что большие налоги не будут платить, малые будут платить. Это лишнее подтверждение тому, что люди платят тогда, когда они понимают, на что идут эти деньги, и когда это не просто поборы, а именно оплата того управления, того порядка и организации жизни, которые люди уважают, к которым стремятся и готовы соответственно платить.

Мы знаем, что, например, в Калифорнии, в самом либеральном штате США, любящей проводить разного рода референдумы, состоялся референдум по поводу того, надо ли снижать налоги. Конечно, все граждане высказались за то, что налоги снизить надо, поскольку все критиковали, что очень расточительное правительство и т.д. А Калифорния не только либеральный штат, он как бы нео-либеральный, поэтому государство там обеспечивает достаточно высокий уровень социального обслуживания населения. Этот уровень социального обслуживания сразу резко пошел вниз. Граждане стали возмущаться. Им говорят: вы же были за снижение налогов. Естественно, это сразу снизило и уровень тех услуг, которые оказывали органы управления, потому что оплачивать их стало невозможно. Граждане говорят: давайте опять проведем референдум, пусть будут прежние налоги, но и прежний уровень социального обслуживания.

Опять, зарубежный опыт нам показывает, что всегда надо искать этот баланс между налогообложением, который бы не отпугивал бизнес и создавал условия для работы, и в то же время создавал бы эффективное управление, в т.ч. и на местах. Этот вопрос пока еще у нас почему-то рассматривается крайне мало. Мы больше обсуждаем размеры налогов, количество вообще вводимых налогов. Хотя у нас все время говорят, что количество налогов должно быть меньше. Но оно пока не уменьшается.

У нас страна с достаточно большим количеством налогом. При этом абсолютно непрозрачный бюджет и абсолютно непонятно, на что же те самые налоги, которые собираются, в т.ч. и на местном уровне, идут.

Кроме того, на что хотелось бы обратить внимание в связи с докладом о местных органах управления в Финляндии. Для страны со сравнительно однородным этническим составом, сравнительно небольшой по размерам, такая единая стройная система очень хорошо работает. Но если мы обратим внимание на опыт других стран и, прежде всего, стран территориально обширных, с различными условиями жизни (скажем, та же Канада или Соединенные Штаты), мы обнаружим, что все-таки местное самоуправление в основном регулируется субъектами федерации, и различия в местном самоуправлении в различных регионах таких стран очень существенное. Как бы центр даже не берет на себя задачу все отрегулировать. В Канаде немножко более централизованная ситуация. Там есть регулирование на федеральном уровне. В Соединенных Штатах вообще от этого почти ушли, кроме гарантирования определенных стандартов, которые через органы исполнительной власти гарантируются.

Даже в такой сравнительно небольшой стране, как Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии мы видим, что есть разные системы самоуправления. (У нас британцев за столом нет, можете говорить все, что угодно, даже называть ее маленькой страной). Сравнительно. По сравнению, скажем, с Соединенными Штатами или с Францией. Франция более обширная страна. Или с Канадой по территории, или с Бразилией, конечно, Великобритания сравнительно небольшое государство, где, казалось бы, на поезде ее можно проехать меньше чем за сутки из конца в конец. При этом мы видим существенные различия в системе местного самоуправления, которое существует между Англией и Уэльсом, где система более или менее одинаковая, и Шотландией и Северной Ирландией. Поскольку учитываются исторический опыт, некоторые национальные особенности и т.д.

Мне хотелось бы обратить внимание: мы все время учитываем зарубежный опыт, но учитывать мы его можем лишь постольку, поскольку условия в том или ином государстве соответствуют нашим условиям. И просто автоматически заимствовать такой опыт нельзя.

Мы же пытаемся выстроить уж очень единообразную систему по всему огромному государству, не учитывая, что у нас есть сравнительно густо заселенные регионы, есть регионы, где населенные пункты отстоят на очень большом расстоянии, причем сами населенные пункты маленькие, по 50–70 человек. В Эвенкии, мы недавно обсуждали эту проблему, есть населенные пункты, которые живут совершенно в отрыве от всего остального населения. И как строить муниципальные округа в Эвенкии, будут ли они там эффективны, — это еще очень большой вопрос.

Точно так же опыт показывает, что для крупных городов, каким является Нью-Йорк, в большей степени характерен и сильный мэр, и совет, и происходит некая конкуренция. А, скажем, тот самый управляющий, который есть во многих странах, в той же Великобритании, он политически очень слабая фигура, только на год избирается в Англии, больше переизбираться не может этот человек. И там даже местный лидер той или иной политической партии более значимая фигура, чем мэр. При этом есть и управляющий. Но это опять же хорошо работает в средних и малых городах той же Великобритании. Скажем, для Лондона уже эта система не совсем эффективна, сейчас опять восстановлено самоуправление на уровне всего Лондона, не только по районам.

И в этом отношении хотелось бы и нам вернуться и поддержать то разнообразие, которое было у нас, опять же исходя из наших региональных различий. Я не говорю, что закон не надо менять. В законе очень много противоречий. Сама по себе концепция, естественно, родилась не на пустом месте, а выросла из тех проблем и противоречий, которые существуют в практике местного самоуправления. Мне кажется, из федерального центра не очень эффективно управлять местным самоуправлением и определять структуру, как должно строиться местное самоуправление вообще в целом по всей стране. Мне кажется, это вряд ли приведет к расцвету того самого самоуправления, о котором мы говорим.

А. Салмин — Некоторое время назад в одном датском городе — маленьком, по российским масштабам, и одном из крупнейших по масштабам датским — мне пришлось стать увлеченным, хотя и не вполне компетентным, участником беседы, почти монополизированной двумя предпринимателями. Крупным, со всех точек зрения, российским предпринимателем и крупным, по масштабам мира, в котором он действует, датским промышленником. В основном говорил, в силу особенностей темперамента, российский собеседник. Он возмущался высоким уровнем налогообложения в Дании, и в риторической форме вопрошал у своего коллеги — как можно жить в таких условиях, не покушаясь ежедневно на суицид? Датчанин слушал его молча, и когда фонтан красноречия россиянина иссяк, сказал: «Видите ли, мы готовы идти на все эти и другие жертвы, потому что нам нравится так жить». И после некоторой паузы добавил: «Правда, у нас в Дании нет особенно крупных, международно-значимых капиталов». Действительно, мы имеем дело с потенциально очень гибкой системой. В ее основе, в конечном счете — субъективный фактор, понимание того, как ты хочешь жить, и чем готов жертвовать ради этого. То, что Вы сказали по поводу разнообразия форм местного самоуправления — это, конечно, крайне серьезная проблема для России. Очень велико разнообразие условий существования. Есть кое-какая разница между карельскими поселками городского типа, где занимаются лесозаготовками, дагестанскими аулами, дальневосточными городами. В свое время земство в России вводилось постепенно. И до конца так и не было введено не только потому, что в Петербурге кто-то этому препятствовал из принципиальных соображений — просто территории объективно различны.

Все, что Вы сказали, абсолютно справедливо при том условии, что существуют желание, энергия, первоначальные ресурсы — в т.ч. интеллектуальные ресурсы — для того, чтобы самоорганизоваться. Существует ли такая энергия, и где она? Я однажды даже пришел к еретической мысли, что, может быть, в России вообще пока стоит вводить самоуправление только в экспериментальном порядке, и на время отказаться от универсальной модели. Может быть, стоит это обсудить.

В. Исаков — В России довольно часто бывает ситуация, когда приезжаешь в регион, там знакомишься с общественной палатой и видишь, что взаимоотношения между представителями политических партий в этой общественной палате, скажем так, совсем другие, чем на федеральном уровне. На федеральном уровне может существовать резкий конфликт между партиями, а в местной общественной палате иногда нормальные рабочие, товарищеские отношения, даже чем-то на дружеские похожие. Как я понял из вашего сообщения, у вас в Финляндии тоже нечто подобное. Взаимоотношения между представителями партий на муниципальном уровне как-то смягчают и стабилизируют взаимоотношения между ними на уровне страны в целом.

К. Майойнен — Очень часто ситуация существует такая, о которой я рассказываю. То есть существует большое сотрудничество на местном уровне. Но есть много муниципалитетов, где существуют большие проблемы между политическими партиями по вопросам управления, решения местных проблем, между советниками, как мы их называем, менеджером и советом. То есть проблема существует. Существуют разногласия, споры.

В. Исаков — Противоречия носят политический характер? Все-таки местные проблемы ближе к жизни, ближе к гражданам, может быть, просто у людей взгляды разные и никакого отношения к политике это не имеет.

К. Майойнен — Да, и поэтому у нас именно то, что мы называем прямой демократией. Люди сами могут решать все эти вопросы, и сами определяют оптимальные решения именно тех вопросов, которые близко стоят к их жизни. По этим вопросам, когда находится оптимальное решение, естественно сотрудничают все представители, все политические партии. Главное, чтобы повседневная жизнь была хорошей, тогда все довольны, и никаких противоречий.

В. Исаков — Могут ли представители на муниципальном уровне одернуть своих коллег в центре, если они, по их мнению, зарываются?

К. Майойнен — Безусловно. Они могут их критиковать. И очень много советников, которые очень активно работают на местном уровне, а затем они, кстати, переходят на работу уже в парламент федерального уровня. Такие явления тоже происходят.

В. Мокрый — Одним из обязательных требований европейской хартии местного самоуправления является право муниципалитетов самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Мы, например, по Московской области провели специальный анализ этого дела. Доля местных налогов и сборов, которыми действительно муниципальные образования Московской области могут влиять и устанавливать, составляет всего 0,8%, все остальное — это те налоги, те источники, которые регулируются государством. Я имею в виде не только федерацию, но и субъектов федерации. То есть по сути у нас бюджетная система имеет огосударствленный характер, что противоречит естественно принципу местного самоуправления.

Я знаю, что в Финляндии, в других зарубежных странах, во-первых, виды местных налогов, как правило, определяются или выбираются самим органом местного самоуправления. Ставки этих налогов также определяются органами местного самоуправления. В этом плане бюджетная система, система формирования местных бюджетов адекватна вообще местному самоуправлению в отличие от нас.

У вас 145 млрд. финских марок составляют совокупные доходы местных бюджетов Финляндии, а как этих совокупные доходы местных бюджетов соотносятся с государственным бюджетом Финляндии. 50 на 50%? В каком соотношении находятся?

Каков удельный вес местных бюджетов, взятых в сумме, в консолидированном бюджете Финляндии, если он у вас есть.

К. Майойнен — Во-первых, на местном уровне есть такой тип подоходных налогов по сборам, кредитам и т.д. Это относится к государственному уровню. Существуют различные ситуации. Поскольку в прошлом году, допустим, кредитов было выдано больше на государственном уровне, и налоги поэтому менялись, то больше было собрано налогов с компаний и с граждан, которые получали эти кредиты. Точные цифры назвать сложно.

О. Мотякова — Вы сказали, что вы периодически проводите опросы граждан, в частности, например, нравится им или нет размер налогов, который они платят в местный бюджет. Меня интересует форма проведения этих опросов. Есть ли нормативное закрепление процедуры их проведения, как определяют респондентов, это должна быть специальная выборка, случайная выборка и т.д.? Или это устанавливается самостоятельно органами местного самоуправления?

И еще один вопрос. Есть ли в законодательстве Финляндии такой институт как «консультативный референдум»? Потому что в нашем законодательстве его нет, не предусмотрено, есть только императивный референдум. И если у вас есть возможность проведения консультативных референдумов, то по каким вопросам эти референдумы могут проводиться на уровне муниципалитетов? По любым вопросам, в том числе по тем, принятие решений по которым не отнесено в ведению местного самоуправления, либо только по тем, которые относятся к ведению органов местного самоуправления, либо по тем, которые так или иначе касаются местного самоуправления?

К. Майойнен — Ответ на первый вопрос. У нас в законе говорится, что мы должны, обязаны учитывать мнение проживающих граждан, но закон не предписывает, как это проводить. То есть каждый совет, каждый муниципалитет сам решает в отношении форм изучения мнения граждан.

А что касается референдумов, мы не часто проводим референдумы на местном уровне. И основной вопрос состоит в том, если, допустим, два или более местных образования хотят объединиться, укрупниться что ли, тогда проводится референдум, опрашиваются все граждане, как они считают, как они относятся. В противном случае местные образования независимые, у них есть свои структуры. В таких ситуациях референдум проводится по решению совета, то есть окончательное решение принадлежит именно совету. Даже по итогам референдума не принимаются окончательные решения. Совет решает.

Г. Минх — Реплика по поводу референдумов. У нас действительно нет такого понятия, такого термина применительно к референдуму, как «консультативный референдум», но на уровне муниципалитетов есть немножко иная форма, но, по сути, это именно то же самое, называется «консультативный опрос». Например, московский закон предполагает такую форму на уровне муниципалитетов. Это тоже в достаточно жесткой процедуре через механизм избирательных списков и механизм избирательных комиссий, консультация с избирателями, с населением. Поэтому сказать, что наши муниципальные власти или власти на более высоком, государственном уровне не консультируются с населением, было бы не совсем корректно. Но вопрос доверия населения к власти и к муниципальной, и к центральной — это вопрос очень важный.

У нас, например, что касается налогов, запрещено федеральным конституционным законом выносить на референдум вопросы, связанные с налогообложением, потому что позиция граждан по этому вопросу достаточно однозначна. Налоги надо снижать, но у нас нет прозрачности в деятельности органов государственной и муниципальной власти. И население не видит такой прямой зависимости между снижением, повышением уровня налогообложения и качеством оказываемых услуг, прежде всего, на уровне муниципалитета. Поэтому доверие народа как верховного носителя власти к властвующим субъектам, к избираемому им или муниципальному органу, или органу государственной власти, на крайне низком уровне. И как раз те попытки установить единообразные формы местной власти — это тоже свидетельство недоверия со стороны уже государственной федеральной власти к муниципальным властям, к властям субъектов Федерации.

Например, у нас сейчас по действующему законодательству возможны три варианта не избрания, а формирования главы местного самоуправления. Это могут быть прямые выборы. Это можно делать через избрание его представительным органом, а можно и через механизм такого найма. То, что у нас сейчас называется сити-менеджером. Чисто по-русски — городской управляющий. То есть уже есть некий элемент разнообразия. И если вспомнить Конституцию, то к совместному ведению относятся только общие принципы организации местного самоуправления. Следовательно дальше вопросы должны решать субъекты Федерации самостоятельно и соответственно муниципальные власти тоже должны дальше адаптировать законодательства субъектов уже к своей конкретной специфической проблематике.

О. Мотякова — Я понимаю, что в Конституции Российской Федерации указано — «общие принципы». Еще было бы хорошо, если бы где-то было установлено, что это такое. Недавняя ситуация, когда формирование представительного органа субъекта Российской Федерации «50% на 50%» предписывается сверху Федерацией, указала нам на то, насколько по- разному понимается определение «общих принципов». Я интуитивно чувствую, как и все сидящие здесь, что местное самоуправление в России стоит на пороге больших перемен. Перемены эти будут и в сфере территориальной его организации, и в сфере организационных основ.

Мне понравилось, что в Финляндии, как было сказано, референдум проводится в случае, когда муниципалитеты хотят объединиться. Хорошо также, что в некоторых субъектах Российской Федерации прописана процедура проведения консультативного опроса и что она аналогична процедуре проведения референдума. В этом случае существуют гарантии выявления мнения населения, т.к. есть защита от злоупотреблений с той или иной стороны. Но, к сожалению, таких субъектов Российской Федерации очень мало. В подавляющем большинстве субъектов такого закона нет. В нынешней ситуации, связанной с реформой местного самоуправления, этот вопрос встает очень остро. И, как представляется, именно здесь нужно федеральное регулирование механизма проведения консультативного опроса (если уж нет консультативного референдума): что такое опрос как форма выявления мнения населения, по каким вопросам проводится, его процедура, а самое главное — какие гарантии того, что выявленное мнение населения действительно будет учтено и в какой форме. Если сейчас не сделать это на федеральном уровне, то в процессе укрупнения (либо изменения границ муниципальных образований), которое нас ожидает в рамках «реформы местного самоуправления», в т.ч. образования муниципальных округов, может возникнуть очень много негативных явлений с неблагоприятными последствий.

Вчера поднимался вопрос об уставах муниципальных образований. В рамках действующего базового закона о местном самоуправлении (а, на мой взгляд, он очень даже неплохой; в его отмене или принятии в новой редакции сейчас нет необходимости; нужно просто его хорошо исполнять, а там, где не хотят исполнять — применять легитимные методы воздействия; ведь в нем есть даже варианты для Москвы, в т.ч. вариант без дробления ее вот на эти 120 с лишним кусочков), есть возможность принятия устава муниципального образования на референдуме. Многие муниципальные образования так и сделали, то есть приняли свои уставы на референдумах. И во многих этих уставах нет механизма изменения либо отмены устава путем внесения туда изменений соответствующим представительным органам местного самоуправления. Не вправе это сделать орган государственной власти. А ведь в каждом уставе описана территория муниципального образования. Изменяется территория, нужно вносить изменения в устав. Как соблюсти здесь хотя бы сторону «де-юре», я уже не говорю про «де-факто».

А. Автономов — По опросам. Здесь все правильно. Есть в законодательстве различного рода опросы и консультативные референдумы. Пусть они так не называются. Но здесь есть некоторая опасность. Учитывая то, что, было совершенно справедливо сказано, что непонятно, как должно учитываться мнение: опросили, и получилось почти как у Райкина: я вас слушал всех долго и внимательно, наконец, понял, что все это неправильно и принял сам решение. Это может только отбить охоту у людей участвовать в подобного рода опросах. Тем более что для этого требуется опять прийти на избирательный участок, опять опустить бюллетень, то есть потратить свое время. Мы знаем, что сейчас и так граждане все больше и больше ощущают, что на местном уровне мало что решается, и падает явка на избирательные участки именно и прежде всего на муниципальных выборах. На федеральных выборах явка сравнительно высока, на муниципальных она низкая.

Опять же, если мы обратимся к зарубежному опыту, то есть некоторые другие формы, которые, я не могу сказать, что они для нас везде приемлемы, но такие есть. Например, в Мексике сейчас достаточно активно используется такая форма, как опрос через Интернет. Я понимаю, что говорить об Интернете применительно к Дальнему Востоку — это маловероятно. Но, скажем, Москва, Санкт-Петербург, возможно, Новосибирск, Нижний Новгород — можно было бы граждан к этому потихонечку приучать.

В Мексике в сравнительно небольших городах с Интернетом тоже не все хорошо, а в средних по величине городах есть такая форма опроса, когда какие-то решения, прежде чем выноситься на рассмотрение местного городского совета, помещаются в Интернет, где каждый человек может высказать свое мнение. Причем, поскольку фиксируются адреса, нельзя с одного адреса послать несколько мнений. С одного адреса посылается одно мнение. И в этом случае, когда вопрос выносится на рассмотрение городского совета, то мэр, алькальд, докладывает, как граждане отреагировали, какое есть мнение. И в ходе дебатов это мнение действительно учитывается, объясняется, например, какие есть аргументы против того, как большинство граждан высказалось, было бы принято решение или еще как-то. В такой форме, когда граждане начинают принимать участие в работе (причем это сравнительно необременительно с точки зрения времени, с точки зрения того, когда и как можно высказаться: после работы, вечером и пр.), это для нас, возможно, было бы полезно. Еще мне хотелось бы обратить внимание, мы все время возвращаемся к самоуправлению в больших городах: Москва, Санкт-Петербург и пр. Здесь есть две проблемы.

Потому что, с одной стороны, управление большим мегаполисом совершенно особая вещь. И даже такой мегаполис, как Сан-Паулу в Бразилии, который традиционно рос из одного муниципалитета, он до сих пор один муниципалитет, несмотря на то, что это огромный город. Конституция Бразилии не предусматривает двухуровневого местного самоуправления, там все равно приходится создавать какие-то подразделения в районах. С другой стороны, скажем, та же Вена является и землей, и одновременно муниципальным образованием. Но чего, может быть, не хватает для Москвы, так это высокой правовой культуры населения. Я однажды присутствовал на заседании. Вначале заседал земельный парламент Вены как земли. Решили все вопросы по одному регламенту, а потом председатель говорит, что теперь, поскольку все собрались, мы будем заседать, решать вопросы уже как муниципалитет. И при этом использовался совсем другой регламент и другой порядок даже обсуждения и принятия решений. Было и голосование, и все другие вещи, но регламент отличался. Это для меня было уроком такого высокого правосознания, потому что одно дело — орган местного самоуправления, другое дело — орган государственной власти. Эта разница там проводилась.

У нас пока еще мы до этого не дошли. Но этот опыт надо учитывать, учиться и тогда у нас не будет таких противоречий, где заканчивается государственная власть, где начинается местное самоуправление. Не будем мы все время перетягивать одеяло на себя, считая, что если мы все будем решать исключительно в одном центре, то все будет великолепно.

А. Салмин — Все-таки у консультативного референдума и простого опроса — я имею в виду использование Интернета или даже социологический опрос в точном смысле слова — модальности разные. Опрос — для тех, кто его проводит, он дает инициаторам (будь то власть или кто-то еще) аргументы в пользу их позиции, или не дает. Консультативный референдум несколько более обязывающий. Он обычно проводится тогда, когда уже есть четко очерченные варианты решения проблемы и надо принимать какой-то из них. Конечно, власть может и не считаться с его результатами, но, по крайней мере, после этого трудно говорить, что она не знает, чего хочет или чего не хочет большинство избирателей. В России был опыт консультативного референдума в 1993 г., в СССР — в 1991 г. Они были по сути консультативными — так были сформулированы вопросы в их совокупности — хотя юридически таковыми и не являлись.

О. Коргунов — Я хочу тоже о проведении референдума сказать, когда более 70% проголосовали на референдуме, не консультативно, а оперативно, но результат сегодня известен. И мы обсуждаем сегодня процесс организации органов местного самоуправления.

Здесь присутствуют люди, от которых, наверное, в большей степени зависит, как дальше будут развиваться органы местного самоуправления, от кого-то прямо, от кого-то косвенно. Мы внимательно выслушали представителя Германии, когда он сказал, что хотят перейти на нашу систему взимания подоходного налога. В Финляндии 20% местных налогов. У нас уровень 1–2–3–5% в зависимости от субъектов.

Наверное, в Финляндии зачатки органов местного самоуправления начали формироваться после отмены крепостного права в России. В 1861 г. отменили крепостное право, а в 1963 г. началось в Финляндии. И, естественно, это процесс, наверное, не одного десятилетия. Если мы посмотрим историю развития Российской Империи, Советского Союза, расчленения Советского Союза, сколько раз мы меняли свою концепцию создания уютной жизни населения. То вертикаль, то горизонталь, то укрупнение, общины, земство, собрания, советы и т.д. Естественно, очень сложно собрать ту конструкцию, которая действительно обеспечивала бы нормальную уютную жизнь населения. В нашем огромном государстве, если в центральной части России мы стараемся объехать какой-то населенный пункт, чтобы быстрей доехать в другой, то делаем объездные дороги, то в Якутии, которая составляет 3 с лишним млн. квадратных километров, а население около 2 млн. человек, что ли, то у них проблема другая — найти населенный пункт.

По созданию тех же муниципалитетов и муниципальных округов. Как их делить? Наверное, здесь есть 72 статья Конституции: совместное ведение субъектов и федерального центра. Здесь надо найти то оптимальное решение, чтобы не стричь всех под один размер, кого-то удлинять, а кого-то короче делать. Я знаю, Владимир Семенович, что в вашем комитете работает достаточно много людей, которые прошли именно этот тяжелый труд работы в органах местного самоуправления. А надо найти оптимальный вариант для того, чтобы можно было сегодня, не разрушая старого, как мы привыкли, создать, дополнить те наработки, которые есть в органах местного самоуправления. И такие наработки у нас есть. Достаточно много муниципальных образований, где действительно активно работают органы местного самоуправления, где проводятся и консультационные советы, и работает общественная палата, и взаимоотношения достаточно плотные с населением. Использовать, наверное, надо этот опыт. Как бы мы не говорили, как бы не обсуждали эту проблему, но ментальность российского человека достаточно отличается от ментальности европейского человека.

Такие обсуждения, конечно, должны быть. Но и использование тех наработок, того опыта, которые есть в России. Мне приятно было слышать, когда говорили, что мы обсуждаем эти проблемы, советуемся с органами местного самоуправления. Не всегда, к сожалению, это происходит в России. Уверен, что сегодня, после обсуждения этих процессов, каждый отсюда уйдет и сделает для себя определенные выводы. И наша двухдневная работа будет определенным моментом в рассмотрении вопроса по изменению закона об основных принципах местного самоуправления и дальше о реформировании или, наверное, изменении, улучшении закона об органах местного самоуправления.

А. Салмин — Насчет ментальности. Чем больше мы дискутируем, тем чаще я вспоминаю одну фразу Юрия Федоровича Самарина. Был такой деятель славянофильского движения, один из отцов крестьянской реформы. В какой-то степени он стоял и у истоков земского движения тоже. Так вот, оценивая первые шаги земской реформы, он как-то в сердцах сказал: «О каком реальном самоуправлении у нас может идти речь, если мало найдется людей, готовых проехать тридцать верст в мороз по общественному делу?». Я постоянно думаю, а изменилось ли что-нибудь со времен Юрия Федоровича Самарина за 125 последних лет? Все наши споры о местном самоуправлении, о формах его, о реформах, о том, какая модель более адекватна, какая совсем неадекватна, о многообразии моделей все-таки упираются в этот главный вопрос.

А. Климов — Я хотел бы продолжить линию Олега Николаевича. У нас сегодня тема — международное сообщество, его опыт и наше российское или расейское, как угодно. Что всегда приходит на ум? Вчера мы об этом говорили несколько раз. Действительно, в большинстве европейских стран местное самоуправление было ответом тогдашнего общества на те условия, которые монархически, засилье аристократии и т.д., и люди пытались заниматься самосохранением неких своих укладов, цеховых укладов, сословных укладов. Так возникали, мы знаем, демократии итальянского возрождения, и очень много примеров можно приводит, и викингов можно вспомнить.

У нас тоже, кстати, на Руси были такие примеры, — вече, — они известны, но как-то так получалось, что в последнее столетие, не говоря уж о десятилетиях, местное самоуправление у нас все-таки сверху вниз пыталось быть ниспущено. Вдумаемся в саму постановку этого вопроса — управление местным самоуправлением! Согласитесь, такое словосочетание, по меньшей мере, странное. Или есть самоуправление, или есть управление территориями, в том числе управление местной жизнью из некоего центра.

Нам (власти и людям) сегодня нужно на местах как-то управлять местной жизнью, Давайте решать — или «рулить» сверху по каким-то понятным нам правилам и установкам, или не мешать местной жизни и в этом смысле управление будет в невмешательстве. Но невмешательство до определенных пределов, разумеется.

Приведу пример того, как управляются на одной из территорий, в моем избирательном округе. Я завален письмами людей, которые требуют ввести в двух поселках выборность своего маленького местного поселкового руководителя и ограждение их, этих жителей, от руководителей района, которые сегодня официально являются выразителями этого самого местного самоуправления. Так вот эти выразители, их не так много, но посмотрите, какие сочные должности они занимают: глава администрации района, судья, главный милиционер и прокурор. Они вместе ходят на охоту, ловят рыбу, решают все свои вопросы.

Я вам сочный пример приведу, он был доказан в Верховном суде Российской Федерации, когда по чьей-то команде во время голосования вынесли основные урны, не те, с которыми надо ходить по заявлениям трудящихся, а основные урны, понесли их по селу, во главе с председателем этого сельского совета, он, кстати, назначен сверху, главой района. Без предъявления паспортов некие люди накидали в эти урны бюллетени, причем в этих урнах было 700 бюллетеней, а всего там было условно 900. Дошло до суда, и апелляционная наша уважаемая власть заявила следующее: да, порядок голосования был нарушен, но это же, якобы, не повлияло на выбор избирателя. То есть федеральная власть, которая должна была сказать, люди, остановитесь, наконец — так не сказала. В результате я не могу на этом клочке российской земли дать возможность людям легитимно хоть что-нибудь сделать, потому что все упирается в пресловутый районный триумвират. Об этом знают на достаточно высоком уровне. Разводят руками, говорят, да, безобразие, мы, конечно, все это урегулируем, но ничего не происходит уже годы.

Я вам доложил ситуацию, которая отнюдь не единична в нашей стране. Такое местное, с позволения сказать, самоуправление вписывается и может самовыживать в любой ситуации: назначим ли мы кого-то из них, выберут ли их, что-то еще произойдет. Нам бы защитить людей от этого «самоуправления». А вообще там фактически местечковый феодализм, пышным цветом цветущий. Мне кажется, если бы федеральная власть, мы с вами, помогли населению избавиться от подобных проявлений, это было бы, наверное, очень серьезным шагом вперед.

Вспоминаю Помпею. Там все было законсервировано. И все осталось в первозданном виде, как две тысячи лет назад. Меня что потрясло? Огромными буквами написано на стенах домов, голосуйте за такого-то. Местные выборы были, оказывается, накануне извержения Везувия. Один, говорят, из всех кандидатов, который шел на те выборы, предлагал отселиться от вулкана подальше. Но помпейцы проголосовали против него, потому что они не хотели никуда передвигаться. Если бы во времена Галилея спросили, что вокруг чего крутится, и мы поставили бы этот вопрос на референдум, то, наверное, референдум был бы не в пользу того, что Солнце неподвижно, а Земля где-то там обитает. Видите, как иногда бывает, когда глас народа ведет к фатальному исходу для всего. Это тоже надо учитывать. Мы всегда находимся между двумя крайностями.

Да, есть колоссальный зарубежный опыт в разных формах, разных странах и разных тысячелетиях происходящий. И мы, к огромному сожалению, имеем очень маленький отечественный опыт. Причем опыт дискретный. Он все время прерывался на каких-то стадиях. Если бы федеральная власть, если бы умные люди России постарались все это собрать воедино и каким-то образом использовать, а не навязывать некую новую искусственную конструкцию, на мой взгляд, такую же утопическую, как и целый ряд других конструкций, потому что она применима к трем-четырем территориям, город Б., город Е. Но она совершенно не применима в других обстоятельствах жизни. Очень хочется отойти от того, что в России все должно быть, как та железная дорога между Петербургом и Москвой по линеечке сделана. Если там царский пальчик зацепился, раз, на путях завиточек появился. Но, к величайшему сожалению, такое впечатление, что Россия, извините, проклятое место в этом смысле, потому что мы все время наступаем на эти самые грабли. Мы все время берем эту линеечку и, если, не дай бог, перст очередного императора где-то зацепился, мы вынуждены эту «загогулину», как говорил один недавно правивший страной гражданин, здесь обязательно отражать и всемерно выполнять. Эта длинная реплика говорит о том, что мы, к сожалению, не можем никак акцептовать главное, а главное заключается в потребности обеспечить естественности неких процессов.

В. Мокрый — Мы говорим зарубежный опыт и т.д. Помните аргентинский экономический феномен? Мы чуть не пошли по этому пути. И хорошо, что не пошли.

А. Салмин — Андрей Аркадьевич, к вам вопрос. А не кажется ли Вам, что яркий пример из жизни Вашего округа как раз подтверждает концепцию?

А. Климов — Мне это не очень сильно кажется, потому что я примерил то, что предлагается, на эту ситуацию. Этот триумвират или что-то такое, не рассыпается при этой структуре или рассыпается отчасти. Я это назвал еще в каком плане. Я несколько проблем попытался задеть. И в одних случаях модель, о которой говорилось, приемлема и что-то, может быть, разрушает, но в других случаях вызывает совершенно обратную реакцию.

Если вернуться к нашему избирательному округу. Там самая высокая или одна из самых высоких в России рассредоточенность малых поселений. В каждом нынешнем административном районе до 100 малых поселений находится. Они друг от друга находятся на расстоянии в 15–20 км. Это не Якутия, где несколько поселений с небольшим количеством населения разбросаны друг от друга на сотни километров. Здесь они достаточно недалеко друг от друга, по Российским понятиям, 15–20 км, но в то же время и не как в Москве, не через дорогу, не через улицу. И это вызывает огромное количество проблем с коммуникациями, с доставкой почты, с чем хотите. Мы не можем эти населенные пункты бросить, потому что там живет 10, 15, 20, 30, 40 семей в каждом из них. И их огромное количество. У нас количество семей, проживающих в таких малых населенных пунктах порядка 30%. Для сравнения, в Пермской области около 6%. Как быть в этом случае? Где мы организуем эти элементы местного самоуправления? В каждом таком населенном пункте? Тогда их будет 100 в этом округе. В какой-то группе населенных пунктов? Как это вычленить, непонятно. К конкретному сюжету у меня много вопросов. Поэтому я за то, чтобы мы не ограничивались некой единой конструкцией, считая ее универсальным рецептом от всего. Я не против того, о чем вы говорили. Я думаю, что в данном конкретном случае, который я привел, эта конструкция, может быть, даст какой-то позитивный эффект. Но, наверное, не везде.

А. Салмин — Когда мы говорим о генезисе местного самоуправления, то иногда забываем, что местное самоуправление возникло не просто в ответ на центральную власть, ее действия, а на весьма эффективные действия центральной власти или других властей. Это была власть, которая собирала налоги до восьмой шкуры, а вовсе не думала, сколько в следующем году будет недобор — 30 или 50%. Чтобы противодействие было эффективным, и действие необходимо мощное.

Г. Минх — У нас в эти два дня, я бы сказал, был диагностический симпозиум. То есть мы пытаемся определить, в чем наши болезни. Я думаю, для точности диагноза нужно достаточно четко понимать, где у нас коклюш, а где желтуха. И в примере, который привел г-н Климов, надо четко понимать, ни судья, ни прокурор, ни начальник районного отдела внутренних дел не являются муниципальными служащими. Никакого отношения они не имеют, с точки зрения юридической, к местному самоуправлению. Федеральный судья, районный судья назначаются указом президента. Прокурор назначается соответственно прокурором. Начальник РУВД назначается вышестоящим милицейским начальником. Причем в закон о милиции совсем недавно внесли изменения, и степень учета мнения местных властей стала очень условной. Если мы ведем речь о том, что у людей нашлись общие интересы и, видимо, не только по горизонтали, но и по вертикали уже по своим отраслевым, ведомственным направлениям, то это уже вопрос более комплексный, более сложный. Он связан с местным самоуправлением, но это все-таки не очень сильно зависит от способа замещения должности главы местного самоуправления.

С. Орлов — К сожалению, сегодня ничего не прозвучало о территориальном общественном самоуправлении. На мой взгляд, это более принципиальная и важная вещь, чем обязательный уровень местного самоуправления. К сожалению, для того, чтобы территориальное общественное самоуправление встало на ноги, надо создать необходимые и материальные, и организационные условия и предпосылки. В отдельных субъектах Федерации есть соответствующие законы, они есть и в Москве. Но если следовать этому закону, то создать орган территориального общественного самоуправления в принципе или практически невозможно, поскольку требования настолько высоки, что физически организовать такой орган невозможно. Когда речь идет о реформировании, о создании некой новой, усовершенствованной системы, в т.ч. территориальной системы местного самоуправления, ни в коем случае нельзя забывать о том, что территориальное самоуправление, местное общественное самоуправление есть основа всей системы самоуправления.

А. Салмин — В последние лет десять создается впечатление, что общественная активность резко пошла вниз и, наверное, это действительно так. И социологические опросы, и другие исследования это показывают. Люди старались как-то выживать, и заниматься всем тем, чем они занимались во второй половине 80-х гг., было нелегко. Однако именно опыт второй половины 80-х гг. доказывает, что подобная пассивность — отнюдь не имманентное свойство российского общества. Что люди могут быть активными, могут стараться как-то сами устраивать свою жизнь, жизнь вокруг себя. Я думаю, мы должны быть готовы к тому, что по мере улучшения экономической ситуации положение будет меняться. Начнет, возможно, действовать не только закон Токвилля, согласно которому люди начинают бунтовать не тогда, когда живется невыносимо плохо, а тогда, когда они чувствуют, что жить становится лучше. Тогда они становятся более требовательными. Но возрастет и склонность к объединению в общественные организации, к общественному самоуправлению, которое вчера немножко, краешком затронули. Наверное, эту проблему тоже стоит обсудить.

О. Мотякова — Я здесь уже говорила немножко о референдуме. Мне хотелось, чтобы мы обратили внимание на еще одну проблему, которая существует. Вы сейчас сказали, что граждане у нас не всегда активны. Но даже тогда, когда они активны, у них, в рамках нашего нынешнего законодательства, не всегда есть возможность эту свою активность реализовать.

В нашем законодательстве есть гарантия, что выборы, если даже они не назначены соответствующим органом, могут быть назначены судом, то есть определена дата их проведения. Она совершенно правильная. Но вот вторая форма непосредственного осуществления своей власти населением — референдум, такой гарантии не получила. Вот какие возникают в связи с этим проблемы. Инициаторы проведения муниципального референдума в соответствии с законом собирают надлежащее количество подписей (это реальная ситуация, имевшая место в Камчатской области). Соответствующая избирательная комиссия все проверяет. Все действительно, все сделано в соответствии с законом, но … представительный орган местного самоуправления этого муниципального образования, где граждане решили провести референдум, не назначает этот референдум, не хотят, а больше никто не может. Обращение в суд ни к чему не привело, поскольку суд (даже Верховный Суд Российской Федерации) не посчитал возможным применить аналогию закона, устанавливающего вышеназванные гарантии для выборов, для случая с референдумом.

Граждане инициативу проявили. Вопрос для них важный, если они прошли все процедуры, в.т.ч. обратились за судебной защитой. В результате инициатива заглохла. Важный для граждан вопрос не решился. Захотят ли они еще раз решать что-либо путем «высшего непосредственного выражения своей власти»?…

А. Салмин — Итак, мы исчерпали повестку дня и завершаем дискуссию. Спасибо всем. До новых встреч.