ПО ИТОГАМ РАБОТЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ КОНФЕРЕНЦИИ «ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ. ОПЫТ ГЕРМАНИИ И РОССИИ»

1–2 октября 2004 г., Берлин

Глеб Бударин

1–2 октября 2004 г. в здании Германского совета по внешней политике (г. Берлин) состоялась международная конференция «Демократическое представительство интересов населения в местных органах власти. Опыт Германии и России». На приглашение организаторов конференции — Межрегионального Фонда информационных технологий (Россия), журнала «Стратегия России» и Центра Кербера Россия/СНГ Германского совета по внешней политике (Федеративная Республика Германия) откликнулись видные российские и немецкие парламентарии, депутаты и чиновники региональных органов власти обоих федераций, авторитетные российские и немецкие эксперты, представители общественных организаций и СМИ. Лейтмотивом дискуссии стало обсуждение проблем и перспектив развития местного самоуправления (МСУ) в России и Германии, анализ хода проводящейся в настоящее время в России муниципальной реформы, ее места и роли в контексте модернизации политической системы России, влияния на динамику взаимоотношений России, Германии и Запада в целом.

В своем вступительном слове А. Рар (руководитель Центра Кербера Россия/СНГ, Германский совет по внешней политике) высказал опасения по поводу возможного ухудшения отношений России и Запада. После неудачного результата российских правых на парламентских выборах, трагических событий в Беслане, недавних инициатив президента Путина по укреплению вертикали исполнительной власти западные политики и эксперты всерьез говорят о свертывании контактов с Россией, что в перспективе может привести к появлению новой стены в Европе. В 2000-2002 годах Германией было инициировано расширение диалога гражданских обществ наших стран, заложена позитивная традиция Петербургского диалога. Понимая, что у России свой путь, вместе с тем, сегодня как никогда важно обсудить вопросы развития МСУ и неправительственных организаций в ситуации возможного сворачивания демократического развития России.

Открывая конференцию с российской стороны, В.А. Никонов (президент Фонда «Политика», президент Фонда «Единство во имя России»), отметил несомненно актуальный характер темы конференции как с точки зрения широкого общественного резонанса на последний политические предложения Путина внутри страны, так и с позиции реакции международного сообщества. Открытое письмо западных интеллектуалов правительствам своих стран, обсуждение ситуации в России во время теледебатов кандидатов в Президенты США придают особое звучание теме конференции. Вместе с тем, МСУ в современной России — один из наиболее запутанных конституционно-правовых вопросов, одним из путей решения которого может стать вариант назначения глав местного самоуправления, подобно тому как будут назначаться и губернаторы. При этом любые шаги по сворачиванию МСУ будут восприниматься еще более негативно, чем фактически начавшаяся в стране реформа федеративных отношений. В этой ситуации особенно важен европейский и германский опыт организации местной власти, прошедший проверку эффективности и времени.

Первое заседание «Политико-правовые основы местного самоуправления в Германии и России: традиции и тенденции развития» открылось докладом М. Бюрша (депутат, председатель подкомитета развития гражданского общества, Бундестаг, фракция СДПГ), который отметил, что опыт МСУ в Германии насчитывает более 200 лет, при этом особое внимание представляет опыт перехода от социализма к МСУ в восточных землях Германии. Представив базовую информацию по государственному и коммунальному устройству ФРГ, докладчик выделил основной принцип МСУ, закрепленный в статье 28 Основного закона страны: «все местные вопросы решают общины под свою ответственность и в рамках закона».

Эксперт отметил, что генезис МСУ проистекает из необходимости решения задач местного значения самими гражданами и на безвозмездной основе. Опробовав три модели функционирования коммунального самоуправления (административная, сервисная, концепция общины граждан), проведя в 1980-е годы серьезную реформу местного самоуправления, немецкое общество столкнулось с несколькими проблемами, в той или иной мере характерными и для России. Важнейшей из них, по мнению М. Бюрша является недостаточная вовлеченность в МСУ самих граждан, проблема партиципации. Несмотря на то, что практически каждый третий немец старше 20 лет, так или иначе, задействован в общественной работе, а число участников одних только добровольных пожарных дружин насчитывает 1,5 миллиона человек эта проблема стоит остро, заставляя искать дополнительные пути активизации гражданской активности населения. При этом докладчик высказал мнение, что в России гражданское общество это совокупность неправительственных и оппозиционных власти организаций, а в Германии под этим термином понимается вся деятельность, имеющая социальную ориентацию, в том числе находящаяся за пределами политики как таковой. Также значимой является проблема хронической нехватки ресурсного обеспечения функционирования местных сообществ, проблема денег. Актуальной для Германии является и проблема нехватки свободы действий для органов МСУ, зарегулированности со стороны региональной и федеральной власти. Огромной проблемой для России эксперт считает проблему тотального недоверия граждан всем институтам и органам власти.

Предваряя свой доклад «Реформа местного самоуправления в России: цели, законодательные контуры, перспективы реализации» А.А. Климов (член комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике) отметил, что демократия, безусловно, связана с МСУ, но полностью отождествлять эти понятия было бы неправильно. Далее, развивая тему национального опыта местного самоуправления, поднятую в предыдущем выступлении, докладчик сообщил, что в России МСУ существовало уже в 10 веке, а вечевая традиция Великого Новгорода просуществовала до 15 века. Существовав в форме дворянских собраний, крестьянских общин, а с 1861 года и земств, трансформировавшись в советы после 1917 года, МСУ в России в итоге натолкнулось на барьер между государством и обществом, возникший в результате стремления государства отвечать за решение всех вопросов и породивший недоверие населения государству вследствие невозможности последнего отвечать на запросы и ожидания населения. Государственный патернализм, принявший особенно негативный характер 50-60 лет назад породил всеобщую пассивность и социальную апатию населения, которая приводит к тому, что граждане не способны самоорганизовываться для решения простейших бытовых вопросов, предпочитая перекладывать свои проблемы на власть. С юридической точки зрения местное самоуправление в современной России переживает сейчас реформу своего устройства и механизмов функционирования. На смену федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» образца 1995 года с января 2006 года вступит новый закон, связанный с именем одного из его инициаторов, бывшего заместителя Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козака. По мнению докладчика, закон призван привести систему МСУ в соответствие с реальным положением вещей, устранить диспропорции в ее развитии, унифицировать организационную и правовую структуру 11500 муниципальных образований России. По новому закону МСУ получило двухуровневый вид: его базовым уровнем является городское или сельское поселение, муниципальным образованием второго уровня будут являться конгломераты поселений — сельские районы и городские округа. Законом устанавливается особые формы МСУ для Москвы и Санкт-Петербурга как городов федерального значения, закрытых административно-территориальных образований, приграничных территорий. Фактически в России параллельно укрупнению субъектов Федерации идет процесс разукрупнения муниципальных образований с целью максимального приближения власти к населению. Вводимый при этом принцип пешеходной доступности был апробирован еще при Екатерине Великой в XVIII веке, был реализован и в советское время, когда административное деление страны было произведено на основе территориальной привязки к районным комитетам КПСС. Принимая во внимание важность сопровождения процесса реформирования МСУ в России соответствующей информационно-разъяснительной работой, А.А.Климов также особо подчеркнул необходимость разработки и реализации нацеленных на это программ и проектов.

В рамках развернувшейся после состоявшихся выступлений дискуссии, открытой благодарностью председательствующего А. Рара выступившим докладчикам, Р. Штут (уполномоченный представитель Вольного и Ганзейского города Гамбург при Федеральном Правительстве) апеллировал к докладу М. Бюрша, заметив, что тезис о 200-летнем опыте германского МСУ скорее применим в отношении Пруссии и Саксонии, тогда как Гамбург не менее 600 лет находится под местным самоуправлением. Гамбург сегодня как центр торговли и сервиса заинтересован в продолжении своего успешного развития. В условиях усиливающейся конкуренции городов-метрополий внутри Германии и в мире нельзя с одной стороны отделять развитие города от связанных с ним экономическими и социальными нитями прилегающих территорий, а с другой, видеть городскую жизнь только с точки зрения политики. Федеральная земля Гамбург и связанные с ней другие земли, это, безусловно, различные правовые субъекты, но с точки зрения экономики они представляют собой единое целое. Также и решение вопроса нехватки финансирования МСУ невозможно без мобилизации на решение общественных задач частных средств, например через механизм business improvement district, что автоматически означает и повышение гражданского участия.

А.С. Автономов (заведующий сектором сравнительного права Института государства и права РАН) репликой к предыдущему выступающему высказал мысль, что экономические контакты Гамбурга и Новгорода в рамках Ганзейской торговли могли стимулировать и обмен опытом в сфере управления, приводя к взаимопроникновению идей и форм МСУ еще в Средние века. Согласившись с тезисом, что местное самоуправление без участия населения невозможно, эксперт остановил свое внимание на том, что причиной имевшего место в России протеста против Советской власти был протест против бесплатной, добровольной работы — принципа, лежащего в основе МСУ. Это, безусловно, является серьезным тормозом для развития самоуправления в современной России. Несмотря на это, по оценке А.С. Автономова, молодое поколение россиян готово включиться в деятельность в рамках МСУ, что дает перспективы развития данного общественного института. Выступающий также обратил внимание участников конференции на значимость проблемы реализации принципа пешей доступности и неоднозначное восприятие последнего в кругу специалистов.

Х. Дорренбэхер (директор, «Немецкое общество по изучению Восточной Европы») поставила перед российскими коллегами два вопроса. Во-первых, какой процент от собираемых на его территории налогов получает муниципальное образование, а во-вторых, какие возможности по влиянию на местное самоуправление имеет федеральная власть.

Выступивший далее С.Н. Бабурин (заместитель председателя Государственной Думы, заместитель руководителя фракции «Родина») выступил с заявлением, что сегодня в России конституционные гарантии населению на местное самоуправление не обеспечиваются, доля налоговых доходов, перераспределяемых с помощью местных бюджетов, упала за последние несколько лет с 18% до 11%. Он отметил, что в местном самоуправлении, лишенного стимула расширять свою финансовую базу нарастает потребительский, безынициативный подход к своей деятельности. Разукрупнение муниципальных образований приведет к увеличению расходов на управление в целом по стране на сумму, оцениваемую в 10% консолидированного бюджета страны. Вводимое единообразие в уклад МСУ затрудняет учет местной специфики, что недопустимо в такой большой стране как Россия. Органы МСУ фактически лишаются права владеть собственным имуществом, а вмешательство в дела самоуправления со стороны субъектов Федерации только приветствуется. Идет огосударствление местной власти, происходит откат к европейской практике 60-70 годов прошлого века. Все это угрожает социальной стабильности, экономическому росту и является ударом по российской государственности.

М. Хофман (директор, «Германо-Российский форум») высказал мнение, что понимание российским обществом дефиниции гражданского общества близко к тому, что отметил в своем выступлении М. Бюрш, а также подчеркнул значимость корреляции между возможностью и желанием граждан в делах местных сообществ с уровнем их финансового обеспечения.

С.М. Шахрай (директор Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ) обозначил в дискуссии вопрос о том, где кончается государственная власть и начинается местное самоуправление, зафиксировав отсутствие однозначных ответов на этот принципиальный вопрос. Не менее значимым, по мнению выступающего является также вопрос о взаимосвязи философии МСУ и денег.

Российский бюджет сегодня 60% налоговых и иных поступлений оставляет на усмотрение федерации, тогда как регионы получают оставшиеся 40%. При этом доля МСУ в региональной составляющей неуклонно снижается год от года. В тоже время предпочтительней, чтобы налоговая и имущественная оставалась у муниципальных образований, создавая условия для заинтересованности последних в ее укреплении и развитии, создавая тем самым самые существенные предпосылки для экономического роста и процветания страны.

Ш. Шиффер (директор, «Немецко-Российский обмен») также акцентировала внимание собравшихся на проблемах финансирования решения коммунальных вопросов и возможностях привлечения частного капитала. В России сегодня действуют 15 частных благотворительных фондов, содействующих решению различных общественно значимых проблем и задач. Ш. Шиффер также спросила российских коллег о существовании налоговых послаблений и других льготы, являющихся причинами к развитию в России частной и корпоративной филантропии.

Продолжая дискуссию, В.А. Новиков (член Совета Федерации РФ) заметил, что в российской государственной и политической практике сложилась во многом парадоксальная ситуация, когда термин «местное самоуправление» применим и к органам МСУ в Красноярском крае и к местным органам государственного управления соседней Республики Хакасии, которые по своим качественным характеристикам полностью совпадают. При этом главным вопросом, по мнению выступающего, является проблема поиска путей возврата населению ощущения деятельности «под свою ответственность» — базового принципа МСУ, принципа инициативы и желания граждан решать свои проблемы самостоятельно, без оглядки на кого-либо еще.

Отвечая на поставленные вопросы, В.И. Гришин (председатель комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике) осветил особенности бюджетного процесса в Российской Федерации. Консолидированный бюджет РФ составляет 4,5 триллиона рублей, 70% доходной части которого составляют доходы всего лишь 11 субъектов Федерации. Бюджеты субъектов Федерации составляют 2 триллиона рублей и 800 миллиардов рублей — муниципальных образований. Занимаясь формированием бюджетов МСУ, безусловно, необходимо ориентироваться на реальные потребности граждан, но основное внимание, по мнению выступающего, надо направить на развитие инициативы, духа предприимчивости, гражданского общества, максимальной активизации предпринимательской активности. Важно также обеспечить прозрачность бюджетного процесса в органах МСУ. Докладчик особо подчеркнул мысль, что новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» является, по сути, зеркалом федерального закона «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что указывает на нераздельность подходов к организации власти в территориях страны.

Отвечая на поставленные вопросы А.А. Климов (член комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике) особо отметил, что возникающие в силу существующих географических, демографических, экономических асимметрий диспропорции в развитии отдельных территорий страны компенсируются государственной политикой, направленной на перераспределение бюджетных средств в рамках федерального бюджета, касающейся и субъектов Федерации и муниципальных образований.

В своем заключительном слове докладчик М. Бюрш поблагодарил участников дискуссии за предоставленную информацию и высказанные идеи. Подчеркнув свою мысль, что в конечном итоге деятельность муниципалитетов зависит от полноты ее финансового обеспечения, эксперт подчеркнул, что в Германии существует стройная система дотирования муниципалитетов земельными правительствами, которые в свою очередь ограничивают налоговое право МСУ. С учетом того, что безработица в отдельных землях достигает 20% трудоспособного населения и необходимо выделение значительных средств на социальные расходы, система компенсации и перераспределения средств от экономически благополучных территорий к более слабым представляет собой чрезвычайно важный механизм. С учетом дотаций, получаемых от земель, коммуны почти по всей стране имеют одинаковые условия жизни. Но все же идея МСУ не может полностью состояться, когда существует система распределения денег из центра. Поэтому эта система действует в условиях максимальной гласности и транспарентности. Например, существующие на земельном уровне законы о доступе граждан к информации, позволяют всем заинтересованным лицам получить сведения о финансовом состоянии практически всех субъектов публичного права. Возвращаясь к проблеме партиципации, М. Бюрш остановился на проблеме существующего кризиса мотивации граждан работать бесплатно, добровольно участвуя в жизни своих общин. По мнению эксперта, ставка только на традиционную мораль с ее призывами работы на благо ближнего своего больше не эффективна, потому что сейчас для большинства людей главным является увидеть пользу не для других, а для себя. Так, по его мнению, цель 22 миллионов немцев, занимающихся сегодня общественной работой это приобретение дополнительного смысла для жизни. Также необходимо вводить в практику налоговые льготы, добиваться более широкого признания значимости общественной работы, разрабатывать курсы повышения квалификации граждан, занятых в решении общественных задач, ставить вопросы о частичном или полном освобождении от нагрузки на основной работе.

После перерыва дискуссия продолжилась под председательством В.Н. Пивненко (председатель Комитета Государственной Думы РФ по проблемам Севера и Дальнего Востока), открывшись докладом М. Крюгера (палата депутатов Берлина, фракция Партии Демократического Социализма) «Гражданское участие в политических решениях на местах: между прямой и репрезентативной демократией. Опыт г. Берлин». Отметив критическую остроту предыдущего обсуждения, докладчик выделил несколько основных политических дискуссий, ведущихся сейчас в Германии вокруг МСУ. Наиболее актуальными вопросами сегодня являются вопросы о дебюрократизации, о консолидации публичных бюджетов, о повышении гражданско-общественного участия. Отметив, что альфой и омегой муниципальной политики являются процедуры управления, докладчик предоставил участникам дискуссии информацию о существующей в этой сфере практике города Берлина. Так, в соответствии с Уставом города, по инициативе 90 тысяч городских избирателей может быть внесен законопроект в городской парламент, а голосами 250 тысяч жителей может быть созван общегородской референдум. Для того, чтобы в городе прошел народный плебисцит, например, по вопросу о досрочных выборах городских депутатов необходима поддержка 500 тысяч жителей Берлина, обладающих избирательным правом. В настоящее время собираются голос в поддержку плебисцита за отставку городского правительства, которому вменяется в вину тяжелая экономическая ситуация в городе, уже приведшая к росту городского долга до 50 миллиардов евро и увеличению числа безработных до полумиллиона человек. Отметив, что граждане должны принимать участие в выработке решений, иначе решения не будут работать, М. Крюгер выдел несколько форматов участия граждан в выработке принимаемых решений. Если проводится административная реформа — реформа управления, многие аспекты которой непосредственно касаются государственных служащих, то в ее разработке должны принимать самое заинтересованное участие сами служащие. Та же ситуация имеет место быть и при выработке градостроительной политики как на уровне города, так и на уровне отдельных районов, когда граждане часто проявляют самую непосредственную заинтересованность в выборе тех или иных планов и архитектурных форм застройки. Еще одной формой непосредственного участия граждан в выработке решений является так называемый «гражданский бюджет», впервые появившийся в городе Порту-Аллегро (Бразилия), в рамках которого установлены процедуры, предполагающие учет мнения граждан при выборе приоритетов и целей городских расходов. В настоящее время в Германии обсуждается возможность использования «гражданского бюджета» в практике государственной бюджетной политики. Развернувшаяся в Берлине, в том числе в СМИ, дискуссия о дорожном строительстве, темой которой стало состояние городских магистралей, также явилась элементом участия граждан в принятии решений, поставивших перед властью вопрос о необходимости принятия мер к улучшению качества дорог. Тем не менее, докладчик сделал принципиальный вывод о том, что гражданское участие в выработке решений не является зоной, свободной от власти, так как решения в конечном итоге принимаются органами власти, фактически выбирающими степень влияния механизмов гражданского участия на принятие решений. Кроме того, гражданское участие в Германии проистекает в основном от граждан, имеющих постоянную занятость, в то время как значительная часть населения не могут найти работу и живут на социальные пособия.

В рамках заявленной темы «Самоуправление и гражданское общество в России: возможности влияния граждан на жизнь местного сообщества» выступили несколько российских участников конференции, первым из которых слово взял А.М. Салмин (президент Фонда «Российский общественно-политический центр»). Сделав принципиальное заявлением о том, что в России и Германии плохо знают историю местного самоуправления в своих странах, докладчик поставил в центр своего доклада анализ исторических мифов, сложившихся вокруг истории МСУ в России, мешающих правильному пониманию этой истории. Первым мифом является утверждение, что в России всегда существовало местное самоуправление, радикальные противники которого утверждают прямо противоположную точку зрения, согласно которой в России всегда был только авторитаризм. Оставив сторонников крайних воззрений, следует отметить, что уже в 14 веке было в отдельных территориях Руси существовало довольно стройное право МСУ, образцом которого, можно, например, считать «Псковскую судную грамоту». Другим спорным моментом, вызывающим многочисленные споры является вопрос о земствах Российской империи середины XIX — начала XX веков. Мифом является то, что они существовали на всей территории страны и везде были эффективной формой местного самоуправления. Необходимо отметить, что земства существовали только в 43 губерниях империи, но в 1914 году бюджет этих земств составлял уже 1/9 государственного бюджета страны, причем постоянно шла тенденция увеличения этого соотношения в пользу земств. Таким же мифом является миф о советах как действенной форме МСУ. Советская власть фактически закончилась уже в 1927 году, сменив прежнюю относительную самостоятельность местных органов на жесткий партийно-политический и хозяйственно-плановый контроль над решением практически всех местных вопросов. Компартия стала главным и единственным субъектом управления, а советы стали лишь фасадной структурой. Важнейшими проблемами современного МСУ в России, по мнению эксперта, являются проблема нехватки денег, проблема отношения населения к местному самоуправлению. Такой же значимой является конституционная проблема, проблема правовой институционализации МСУ. Несмотря на то, что в Конституции страны все ее 70-е статьи говорят о местном самоуправлении, политико-правовой статус российского МСУ и особенно круг его компетенции до конца не ясен. В условиях появляющейся у главы государства возможности назначать губернаторов, которые неизбежно будут перекладывать часть своих ошибок и просчетов на центральную власть, местное самоуправление должно стать фактором политической стабильности страны, снимать усиливающиеся этно-культурные трения, укрепляя, таким образом, целостность страны. По мнению А.М. Салмина, ответственные политики должны понимать, что МСУ в России должно сыграть значимую роль в решении задач и проблем, стоящих сегодня перед страной, имея для этого хороший шанс. Тем не менее, докладчик выделил и существующую опасность подавления этого шанса на региональном уровне.

Взявшая слово Л.Н. Глебова (заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе) высказала принципиальное несогласие с тезисом М. Бюрша о гражданском обществе в России как совокупности гражданских организаций правозащитного толка, которая, по ее словам, не позволяет замечать процессы, происходящие в стране. Действительно, по мнению докладчика, раньше справедливым было разделение всего спектра общественных объединений на организации, тесно сотрудничающие с властью и «прирастающие» к ней и организации, постоянно оппонирующие власти. Сегодня же можно констатировать, что появился и набирает силу другой тип общественных организаций — регуляторов социально-экономического развития. По мнению Л.Н. Глебовой, нельзя заставить людей быть ответственными, власть должна создавать условия, чтобы граждане проявляли инициативу для решения своих проблем и вопросов. Одним из таких механизмов является конкурс социальных и культурных инициатив, активно применяемый на территории Приволжского федерального округа. Оттолкнувшись от позитивного опыта города Пермь, уже 4 года проходит окружной конкурс, на котором экспертами отбираются лучшие социальные проекты, достойные получить поддержку для их реализации. При этом государство предоставляет только часть средств, грантовый фонд формируется за счет средств федерального, регионально, местного бюджетов, средств бизнеса. Такое софинансирование имеет отчасти и воспитательный характер, заставляя и организаторов конкурсов и соискателей изыскивать и привлекать дополнительные средства самостоятельно. Причем бизнесу выгодно вкладывать деньги, так как, например, в конкурсах по государственному заказу при прочих равных условиях таким предпринимателям может быть отдано предпочтение. Проведение таких конкурсов, как в рамках всего округа, так и на отдельных территориях, дало возможность сформировать целую сеть общественных организаций, ориентированных на социально-экономическое развитие, что, по словам докладчика, создало другую модель гражданского общества, а вовсе не ту, которую за нами числят. Механизм конкурса социальных и культурных инициатив при поддержке партии «Единая Россия» в настоящее время приобретает общероссийский масштаб своего проведения, что тем не менее, не означает попытку оказания политического влияния на общественные организации, так как поддержку получают те проекты, которые граждане сами вырабатывают для решения своих проблем. При этом, идея проведения конкурсов имеет «вирусный способ распространения», доказывая высокую степень эффективности этой социальной технологии появлением все новых и новых конкурсов в городах и районах, постоянно увеличивая тем самым консолидированный бюджет, направляемый на поддержку общественных инициатив. Согласно заключению Л.Н. Глебовой, указанные форматы вовлечения граждан в социально-экономические процессы позитивно влияют на повышение уровня социально-экономического развития, также постепенно позволяя снимать противоречия, возникающие между государством и МСУ.

В начале всего выступления И.Г. Шулькин (заместитель главы города Пермь) поблагодарил за высокую оценку опыта Перми в организации и проведении конкурсов социальных проектов. Далее проведя параллели и сопоставив термины «демократия», «местное самоуправления», «гражданское общество» докладчик пришел к выводу о том, что местное самоуправление это не что иное, как совокупность властных полномочий и механизм самоорганизации граждан, а также отметил, что участие в местном самоуправлении воспитывает у людей чувство сопричастности, преодолевает социальную пассивность и иждивенчество. Обратившись к истории работы администрации города Перми с населением, докладчик сообщил, что с 1996 года в городе разрабатываются и реализуются целевые программы поддержки инициатив и различных форм самоорганизации населения, в том числе территориального общественного самоуправления. При этом определенная доля бюджетных средств распределяется на конкурсной основе и в 2005 году пройдет уже 7-й конкурс с конкурсным фондом в 4 миллиона рублей. Основные темы представленных конкурсных заявок концентрируются в сфере благоустройства территории, экологии, работы с инвалидами, проведения отдельных социально значимых мероприятий и акций. По словам И.Г. Шулькина, в 2003 году над реализацией проектов-победителей городского конкурса работали 4 тысячи человек, целевая аудитория проектов в общей сложности составила около 270 тысяч человек, при этом соотношение бюджетных и привлеченных средств в отдельных проектах достигало 1:5. В городе действует 70 советов территориального общественного самоуправления микрорайонов, 200 уличных комитетов, территориальное размещение которых в переделах города обусловлена как географическими особенностями, так и целевой поддержкой администрации. В заключение докладчик отметил, что с 2000 года на основе опыта Перми в Приволжском федеральном округе проходят аналогичные окружные мероприятия, а в следующем году пройдет Первый Всероссийский социальный форум. 

В ходе начавшегося обсуждения представленных докладов У. Лайк (INFRANEU e.V.) отметила, что опыт ее общественно-политической деятельности подсказывает, что не только местное самоуправление является привилегией не только состоятельных граждан. Партиципация характерна и для менее обеспеченных сограждан, которые действуют в интересах своих групп, отстаивая коллективные интересы, не являясь при этом лоббистами в узком политическом смысле. Такая деятельность означает сильный демократической контроль за действиями власти.

Основываясь на тезисе о том, что эффективность гражданского участия напрямую зависит от доступа к политикам и СМИ, М. Хофман (директор, «Германо-Российский форум») выразил сожаление, что в дискуссии принимают участие мало журналистов, которые способствовали бы привлечению широкого общественного внимания к поднимаемым в ходе дискуссии проблемам.

В начале своего выступления Л.Ю. Рокецкий (председатель комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ) сделал заявление о том, что он является принципиальным сторонником развития МСУ в России. Являясь ранее губернатором Тюменской области, он, по его словам, в 1990-е годы исполнял федеральный закон о МСУ именно в том виде, в каком он будет реализовываться с 1 января 2006 года. Отметив, что и в Германии, у МСУ существуют определенные проблемы и сложности, Л.Ю. Рокецкий остановился на проблемах МСУ в России, основными из которых, по его мнению, являются пренебрежительное отношение к МСУ со стороны всех уровней публичной власти, привыкшее к иждивенчеству населению, попытки региональных властей подчинить себе органы МСУ. В системе сосуществования трех уровней публичной власти со своими мандатами и полномочиями любое ослабление региональной власти по идее должно приводить к усилению МСУ. Демократия в России находится не в субъектах Федерации, а на уровне МСУ. Закон о МСУ это не экономический, финансовый документ, а есть закон нравственный, выполнение которого позволит гражданам по-другому участвовать в общественной жизни. Поэтому важно, чтобы как можно большее число россиян могли участвовать в его реализации. Не менее важно, по мысли выступающего, что закон определяет формы непосредственного участия, прямой демократии, такие как референдум, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, а также устанавливает 3% планку для вынесения законотворческой инициативы. В заключение, Л.Ю. Рокецкий отметил позитивную роль конфликтов, возникающих в ходе реализации закона, а также выразил уверенность в том, что в России самоуправление будет только тогда, когда будут исполняться законы.

Открывший после второго перерыва дискуссию по теме «Правовые основы реализации населением муниципальных образований форм непосредственной демократии» председательствующий В.А. Никонов (президент Фонда «Политика», президент Фонда «Единство во имя России») предоставил слово Г. Котшау (депутат Ландтага земли Шлезвиг-Гольштейн, СДПГ). В своем выступлении докладчик сконцентрировался на рассмотрении механизмов прямой демократии, существующих в соответствии с немецким коммунальным правом в федеральных землях и в первую очередь в федеральной земле Шлезвиг-Гольштейн. Германское муниципальное право предполагает две основные формы гражданского участия: заявление жителей и плебисцит или референдум. Согласно первой форме, 5% подписей жителей общины старше 14 лет под заявлением достаточно для вынесения на рассмотрение органов власти тех или иных местных вопросов, например о внутренней организации общинного управления и т.д. Другой формой являются плебисцит или референдум, на рассмотрение которых обычно выносят вопросы территориальной реформы (укрупнения или разукрупнения общин), вопросы о школьной реформе (изменение статуса средних учебных заведений), вопросы серьезного вмешательства человека в ландшафт, например, строительства ветряных электростанций, вопросы приватизации социально значимых объектов коммунальной инфраструктуры, например, больниц или бассейнов. Для принятия решения, вынесенного на референдум граждан, необходимо большинство голосов, но не менее 20% от числа жителей с активным избирательным правом. Г. Котшау отметила, что органом коммунального надзора, имеющим полномочия и в отношении форм прямой демократии, является Министерство внутренних дел Германии, контролирующее проведение плебисцитов и референдумов. Важной проблемой, согласно заключению Г. Котшау, является низкая активность граждан в реализации форм непосредственной демократии, так из более чем 100 референдумов, прошедших в прошлом году на территории федеральной земли Шлезвиг-Гольштейн, только 70% увенчались успехом, приняв или отклонив предлагаемые решения, остальные 30% не состоялись из-за низкой явки жителей.

Передавая слово следующему докладчику, В.А. Никонов (президент Фонда «Политика», президент Фонда «Единство во имя России») отметил, что в отличие от Германии, где власть доверяет своим гражданам решение значимых общественных вопросов, в России власть свои гражданам пока не доверяет.

Й. Фишер (Fischer&Partners Ltd. Berlin/London), презентовавший себя как предпринимателя, контактирующего с органами местного самоуправления России отметил, что в немецкой и европейское практике до 2/3 публичных инвестиций реализуются через муниципальные образования, которые обеспечивают выполнение важнейших хозяйственных функций в сфере водо- и электроснабжения, утилизации отходов, транспорта, частично здравоохранения. Выполняющие эти функции городские предприятия, находящиеся под управлением коммун, тем не менее, действуют как акционерные общества, реализуя два главных интереса: предоставляя услуги потребителям и удовлетворяя социальные нужды. При этом прибыльные и неприбыльные направления взаимно компенсируют друг друга, осуществляя перекрестное финансирование. Такой подход был очень эффективен для Германии, справившейся с последствиями Второй мировой войны. Делясь с участниками своей оценкой германского объединения, Й. Фишер в частности отметил, что в этом процессе были допущены значительные ошибки, приведшие к неэффективным инвестициям и создавшим новые защищенные рынки-монополии. Необходимо свободное передвижение людей, товаров, услуг, капитала. Анализируя рынок электроснабжения, докладчик отметил, что открытие рынка сетей в рамках Европейского союза в краткосрочной перспективе приведет к падению цен и усилению конкуренции, на затем даст возможность формирования новых монополий. Рассматривая мусор как товар, который надо утилизировать и продавать, выступающий отметил, что в настоящее время германским мусоросжигательным заводам не хватает сырья, что приводит к увеличению издержек. По мнению докладчика в России общины плохо обеспечены ресурсно, не хватает инвестиций, что сдерживает развитие как МСУ, так и страны в целом.

Открывая тему «Эволюция нормативно-правовой базы местного самоуправления в России» А.С. Автономов (заведующий сектором сравнительного права Института государства и права РАН), продолжил проведение исторических параллелей, отметив, что история местного самоуправления в Германии более глубокая чем в России, так как с учетом римского влияния, она насчитывает более 2000 лет и высказав мысль, что объединение России при Иване IV шло через укрепление МСУ в форме губского самоуправления. Дальнейшая эволюция МСУ в России привела к учреждению при Петре I магистратов по немецкому и голландскому образцу. Слабым местом земств, созданных в XIX веке была необязательность принимаемых ими решений, приводившая, например, к тому, что бюджет земств формировался в основном за счет самообложения, а все решения, в том числе и налогового характера требовали утверждения губернатора или земского начальника. Одним из немногих успешных действий Временного правительства в 1917 году стало проведение реформы местного самоуправления и создание специализированного Банка МСУ. Созданный после Октябрьской революции Наркомат МСУ (1918 год) не смог нейтрализовать централизаторской тенденции, реализация которой, начиная с 1927 года, превратила советы в придаток партийно-государственного аппарата. Принятый незадолго до распада СССР закон о МСУ практически не успел заработать. Новый же закон о местном самоуправлении, по мнению докладчика, имеет сильные и слабые стороны. Так, законом предполагаются публичные слушания по бюджету, расширяется роль референдума. Однако, уже до 2006 года, органам местного самоуправления согласно этому закону необходимо приватизировать или передать все свое имущество, не связанное с обеспечением управленческой деятельностью. А.С. Автономов также отметил позитивные тенденции, появляющиеся в российской практике функционирования «третьего сектора» и примеры его эффективного взаимодействия с органами МСУ.

Развивая заявленную тему Г.В. Гудков (член комитета по безопасности Государственной Думы РФ) выделил разные подходы к МСУ в Германии и России, которое в последней представляют собой представление об МСУ как о государственной власти второго сорта. Реализация такого подхода приводит к тому, что за местным самоуправлением оставлены только те источники доходов, которые невозможно не оставить. Даже традиционные местные налоги уходят в центр. Истоком этого, по мысли докладчика, является отсутствие развитой парламентской культуры и как следствие слабая законодательная власть, что приводит как к деформации сознанию людей вообще и МСУ в частности. Лишение парламентариев права парламентского контроля, расследования и формирования исполнительной власти имеет самые негативные последствия. Выходом из создавшейся ситуации, как считает Г.В. Гудков должно стать развитие парламентаризма. Эксперт особо отметил, что если система назначения региональных лидеров будет доведена президентом до регионального уровня, то местное самоуправление встанет на перепутье и выразил надежду, что выход все же будет найден.

Открывая обсуждение прозвучавших докладов, Ш. Шиффер (директор, «Немецко-Российский обмен») отметила, что не стала бы противопоставлять правозащитные и оппозиционные власти общественные организации, а также поддержала мысль о том, что сотрудничество органов МСУ и неправительственных организаций — хорошая практика, взаимообогащающая всех вовлеченных в нее субъектов такого взаимодействия.

С.К. Смирнова (член комитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике) высказала соображение, что российское население в большинстве своем отстало от жизни и не понимает, что от них требуется. Отсюда проистекает серьезная роль субъектов гражданского общества и реализуемых ими образовательных программ в подъеме уровня социально-политической грамотности населения, повышение уровня его восприимчивости и готовности к гражданскому поведению. Важной проблемой МСУ в современной России докладчик назвал проблему качества муниципальной политики, даже депутатский корпус МСУ не выдерживает никакой критики. Необходима школа политиков муниципального уровня, а также налоговые льготы для стимулирования деятельности NGO.

С.Н. Бабурин (заместитель председателя Государственной Думы, заместитель руководителя фракции «Родина») отметил, что разговор в ходе конференции строится не только на двух языках, но и на двух уровнях понимания проблемы. Немцы говорят о самоорганизации населения при решении местных проблем, российские участники — о патерналистских ожиданиях населения, о государственной власти сверху донизу. Местное самоуправление не является синонимом местного управления. В России, по словам выступающего, идет 150 лет спор о том, восстанавливать ли вертикаль власти и местное управление, принимая во внимание критические оценки многих способности народа самостоятельно осуществлять власть. С.Н. Бабурин также заявил, что у российских и немецких участников конференции разное понимание гражданского общества и России необходимо хотя бы сформировать гражданское общество как совокупность неправительственных организаций, а потом, «лет через 20» строить настоящее гражданское общество.

А.И. Салтыков (заместитель председателя комитета Совета Федерации РФ по вопросам местного самоуправления) в начале своего выступления заявил, что новые федеральный закон об основах МСУ в России разработан на базе Конституции страны, международных и Европейской хартий местного самоуправления и подтвердил принципы МСУ в России. Тем не менее, гарантии МСУ не состоялись и система МСУ не нашла дальнейшего развития в федеральном законодательстве. Принятые после нового федерального закона об МСУ поправки в более чем 150 федеральных нормативно-правовых актов не исчерпывают правовые проблемы МСУ. Главная проблема кроется в неисполнении законов самой властью, что лишает смысла дискуссию о том, могут ли быть законопослушными наши граждане. Как вице-президент Конгресса местных и региональных властей Европы А.И. Салтыков также ознакомил собравшихся с выдержками из резолюции «Гражданская ответственность и участие в общественной жизни», приветствующей все стороны участия граждан в демократическом процессе и утверждающей руководящие принципы политики, направленной на расширение этого участия.

С приветственным словом к участникам конференции обратился В. Котенев (чрезвычайный и полномочный посол РФ в ФРГ), подтвердивший актуальность темы конференции и выразивший озабоченность реакцией Европы на события в Беслане и последовавшие после них меры по укреплению российской государственности. Высоко оценив опыт местного самоуправления, накопленный в немецкоязычных странах, господин посол призвал к его использованию в России, отметив при этом, что посольство России в ФРГ проводит работу по анализу законов и готово передавать имеющуюся информацию для использования парламентариями в своей работе. Отметив письмо западных интеллектуалов как пример необъективного восприятия процессов, происходящих в России, В. Котенев призвал к интенсификации подобных контактов и более широкому их освещению в СМИ.

Взявший далее слово Л.В. Смирнягин (научный консультант, Фонд «Институт экономики города», доцент МГУ) согласился с прозвучавшей ранее мыслью о разных подходах к теме немецких и российских участников, которые, как оказывается, имеют давние предпосылки и основания. Еще Макс Вебер отмечал, что «земства — это бесценный вклад России в мировую сокровищницу форм публичной власти», при том, что у сегодняшних исследователей не так часто встретишь подобные высокие оценки этой формы МСУ, в основе которой лежит простой принцип разделения государственного и местного интереса. Возвращаясь же к проблемам настоящего времени, эксперт отметил, что главной проблемой МСУ является проблема равнодушия населения, причина которой заключается в том унизительном положении, в каком сегодня находится МСУ в России. Более того, это положение, как считает выступающий, просто дискредитирует саму идею МСУ в глазах населения. Наиболее болезненной является проблема зарегулированности расходной части бюджетов МСУ, в которых к тому же чрезвычайно высока доля заработной платы муниципальных служащих (более 70%). Самостоятельных расходов крайне мало, что выглядит особенно удручающе на фоне огромного необеспеченного федерального мандата, только для выполнения которого финансовое обеспечение МСУ должно вырасти в среднем по стране как минимум в 1,5 раза. Даже крупные города практически отрезаны от рынка внешних и внутренних заимствований, так как нестабильные бюджеты являются плохими заемщиками в глазах держателей капитала. Господствует площадной, а не поселенческий принцип организации МСУ. Тем не менее, по мнению Л.В. Смирнягина, позитивными тенденциями является то, что уже второй год объявлена война необеспеченным мандатам, разрешено самообложение, что дает определенные надежды и шансы для МСУ стать школой политического грамотного российского гражданина.

В своей реплике И.Г. Шулькин (заместитель главы города Пермь) выделил функцию власти как катализатора повышения уровня правовой культуры граждан. Основываясь на собственном опыте, выступающий констатировал, что из года в год правовая неграмотность населения постепенно сокращается. Если раньше не было организаций, готовых работать на государственный и муниципальный заказ, то теперь этой проблемы не существует. Муниципалитеты могут проявить сильную политическую волю для того, чтобы, например, изменить устоявшийся порядок финансирования и ввести механизмы конкурсного распределения бюджетных средств. Но для этого необходимы долговременные правила игры и нормы регулирования. Крайне негативна ситуация, когда методика формирования бюджета муниципального образования меняется каждый год. А без реализации принципа, что экономят только те, у кого остается полученная экономия, невозможно дальнейший экономический рост, внедрение на местах передовых энерго- и ресурсосберегающих технологий.

А.С. Автономов (заведующий сектором сравнительного права Института государства и права РАН) обратил внимание участников конференции на то, что в силу объективных особенностей страны МСУ в России распределено неравномерно по территории страны, не говоря уже о том, что также неравномерно идет воплощение идей и принципов МСУ. В качестве примера выступающий привел пример Сумского сельсовета Пензенской области с населением в 900 человек, где, тем не менее, работают эффективные механизмы информирования населения о местных делах и его вовлечения в их решение. Основываясь, в том числе, на этом примере, А.С. Автономов сделал вывод о необходимости разработки и реализации программ ускорения развития МСУ там, где такое развитие значительно отстает. Эксперт также согласился с ранее прозвучавшей мыслью о парламентаризме как органе по сути государственного самоуправления и не согласился с тезисом о том, что главная проблема МСУ России проистекает из порочного менталитета российского народа.

Подводя итоги состоявшейся дискуссии, А. Рар (руководитель Центра Кербера Россия/СНГ, Германский совет по внешней политике) заявил о необходимости продолжить интенсивный обмен мнениями и завтра, во второй части конференции. Констатировав наличие интереса российской и немецкой стороны к друг другу и заявленной теме, председательствующий также поставил ряд вопросов для будущей дискуссии, в частности: в каких сферах западная помощь наиболее эффективна, а в каких мешает, насколько привлекательна карьера в сфере NGO для российской молодежи, как партии будут решать проблемы МСУ, будут ли российские предприниматели после «дела ЮКОСа» поддерживать российский некоммерческий сектор?

Председательствующий с российской стороны В.А. Никонов (президент Фонда «Политика», президент Фонда «Единство во имя России») в своем заключительном выступлении особо выделил несколько пунктов: в Германии тоже не все идеально, в том числе дает о себе знать проблема евробюрократии, в России же не все безнадежно, Россия стоит на пути построения гражданского общества снизу. Московская царистская традиция оказывает серьезное влияние, но не на все сферы общества. Демократия не возможна без наличия демоса. Судьба МСУ в России определяется дихотомией: с одной стороны в России боготворят государство, а с другой, на редкость не доверяют и не любят его. И поэтому главная задача государства — не мешать обществу.

Второй день работы конференции «Демократическое представительство интересов населения в местных органах власти. Опыт Германии и России» открыл А. Рар (руководитель Центра Кербера Россия/СНГ, Германский совет по внешней политике), поблагодаривший участников за работу вчера и выразивший уверенность в не менее плодотворной работе сегодня, а также проинформировавший участников, что федеральный канцлер Г. Шредер в интервью газете SuddeutscheZeitung заявил, что стратегические отношения между Россией и Германией, несмотря на изменения в России не будут подвергнуты пересмотру и сохранены в таком же объеме. После чего передал слово председательствующему второго заседания конференции «Финансовая база местного самоуправления. Особенности реализации принципов местного самоуправления на отдельных территориях» В.И. Гришину (председатель комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике). Председательствующий, поддержав прозвучавший в выступлениях многих участников первого заседания тезис о том, что денег всегда не хватает и МСУ это очень яркий пример справедливости этой мысли, очертил круг вопросов, предложенных для обсуждения сегодня: транспарентности и контроля финансовой сферы МСУ, межбюджетных отношений, передав, таким образом, слово первому докладчику.

Е. Хофман (депутат Бундестага, партия СДПГ) в начале своего доклада «Установление задач и прозрачность ведения местного бюджета. Межбюджетные отношения на примере ФРГ» сконцентрировалась на анализе системы взаимодействия публичных бюджетов в Германии, отметив, что ее основными принципами на современном этапе являются принцип субсидиарности и принцип горизонтальной компенсации: передачи части средств от богатых земель и муниципалитетов к более бедным. Финансовые основы немецкого федерализма были заложены в 30 статье Основного закона, а действующая концепция бюджетного федерализма сложилась в конце 1960-х годов, поэтому, по мнению докладчика, ей необходимы некоторые коррективы. Далее Е. Хофман предоставила информацию, касающуюся важнейшей составляющей бюджетного федерализма — разделения источников доходов между уровнями тремя публичной власти. Основанная за четкой закрепленности видов налогов и сборов за федерацией (таможенные платежи, налог на валютообменные операции, страхование и др.), землями (налог на пиво, наследство, автотранспорт, развлечения) и коммунами (промысловый налог и различные виды сборов: за могилы, за мусор и т.д.), докладчик подчеркнула, что подоходный, корпоративный налоги и НДС являются источником поступления средств для бюджетов всех уровней, распределяясь в соответствии с установленными нормативами. Например, распределение НДС имеет следующий вид: 51,497% — федерации, 46,516113 — землям и 2,0007 — коммуна, подоходного налога: 42%, 42,5%, 14,5% соответственно. При этом, МСУ получает дотации от земель и федерации на строительство школ, больниц, объектов культуры, функционирование локального, «ближнего» транспорта. Хотя сфера школьного образования находиться в компетенции земель и труд преподавателей оплачивается из их бюджетов, муниципалитеты оплачивают содержание зданий школ. Также в совместной компетенции земель и общин находится спорт. В заключение Е. Хофман подчеркнула, что система межбюджетных отношений в Германии очень сложна, что накладывает отпечаток и на проводящуюся сейчас в стране реформу социального обеспечения.

Взявший далее слово Г.К. Сафаралиев (первый заместитель председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ) с докладом «Приоритеты и прозрачность местного бюджета в рамках реализации закона о местном самоуправлении» отметил, что введение с начала 2006 года новой системы межбюджетных отношений в РФ является основополагающим моментом реформы федеративных отношений и МСУ в России, который в свою очередь базируется на очевидном несоответствии ресурсов МСУ возлагаемой на него компетенции. По словам докладчика, финансовое положение 97% российских муниципальных образований находится в глубоком кризисе. Местные бюджеты скорее напоминают ведомости на выдачу зарплаты бюджетникам, на развитие и инвестиции средств просто не остается. Соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы предполагают сокращение расходных статей местных бюджетов, перенос части расходов МСУ на федеральный уровень, а также устанавливают новые пропорции формирования муниципального бюджета: если раньше 50% формировалось за счет налоговых доходов МСУ, а 42% составляла финансовая помощь, то сейчас это соотношение установлено как 60% и 30% соответственно. За муниципалитетами закрепляются конкретные виды налогов: подоходный, вмененный, сельскохозяйственный, на имущество физических лиц, налог на прибыль организаций, на жилую недвижимость. Г.К. Сафаралиев сообщил, что установлен порядок разграничения имущества между федерацией, регионами и МСУ, который должен сгладить проблему формирования имущественного комплекса новых муниципальных образований, разграничения объектов муниципальной собственности. До 1 января 2006 года органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивают безвозмездную передачу органам МСУ имущества, необходимого для решения местных вопросов, а органы МСУ в свою очередь передают соответствующее имущество федерации и субъектам. Подчеркнув, что требуется разработка и принятие ряда новых законов, касающихся отчуждения муниципального имущества, порядка ведения его реестра и т.д., Г.К. Сафаралиев отметил, что реформа МСУ в России должна вестись комплексно и во взаимодействии всех ее механизмов.

Продолжая начатую дискуссию, А.Н. Белоусов (председатель Экспертного совета по вопросам авиационно-космического комплекса при Комитете Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям) в докладе «Анализ финансовых возможностей реализации некоторых полномочий органов местного самоуправления в свете их реформирования» поставил вопрос о том, почему назрела необходимость принятия нового закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. По мнению докладчика, ответом на него является триллионный дефицит территориальных бюджетов, возникающий за счет разницы обязательств и средств, имеющихся в наличии. Поэтому, новый закон является, по мнению выступающего, честной, открытой политикой и попыткой разрешить главную проблему МСУ — огромного круга полномочий и одновременно дефицита средств на их реализацию. Так, МСУ сегодня финансирует в среднем по стране 60% затрат на ЖКХ, 85% расходов на здравоохранение и 70% — на образование. При этом 95% российских муниципальных образований в начале 2000-х годов были хронически убыточны. Крупные необеспеченные мандаты приводят к недофинансированию и деградации коммунальной инфраструктуры, конфликтам между органами власти различных уровней. А.Н. Белоусов отметил, что существует нестабильность и непрозрачность распределения доходов между уровнями власти, мало закрепленных надолго источников доходов, существенными для МСУ из них можно считать только налог на землю и на имущество физических лиц. Все это вынуждает законодателей к дальнейшей работе по «наполнению» местных бюджетов в соответствии с закрепленными за ними расходными обязательствами.

В ходе завязавшейся дискуссии, Л.В. Смирнягин (научный консультант, Фонд «Институт экономики города», доцент МГУ) обратился к немецким коллегам за разъяснениями по поводу объемов и механизмов финансового выравнивания в Германии.

Е. Хофман (депутат Бундестага, партия СДПГ) сообщила, что федеральное выравнивание ежегодно составляет 30 миллиардов евро, земельное — 6,6. При этом число земель-доноров сократилось в последнее время до 5, а срок, на который обычно устанавливается норматив трансфертов составляет 5-7 лет. Р. Штут (уполномоченный представитель Вольного и Ганзейского города Гамбург при Федеральном Правительстве) отметил, что 10% налогов, собираемых в Гамбурге отдается для целей финансового выравнивания, которое зависит от значения душевого ВВП для жителя территории. М. Бюрш (депутат, председатель подкомитета развития гражданского общества, Бундестаг, фракция СДПГ) задал вопрос о возможных источниках экономии расходов местных бюджетов в России, например на заработной плате муниципальных служащих, на который ответил А.Н. Белоусов (председатель Экспертного совета по вопросам авиационно-космического комплекса при Комитете Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям). По его словам, формирование структуры органа управления МСУ, как и уровень заработной платы является прерогативой самого МСУ, однако, обычно эта статья расходов не является достаточно значимой для муниципального бюджета.

В своей реплике Г.К. Сафаралиев подчеркнул, что уровень жизни по стране крайне неоднородный, что приводит к различному финансовому обеспечению как жителей муниципальных образований, так и муниципальных служащих. Л.Ю. Рокецкий (председатель комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ) в своем выступлении отметил, что в российской и германской моделях организации власти много общего. Сейчас, когда финансовое положение в России стабилизируется, можно было бы ожидать улучшения финансового положения муниципалитетов, чего, однако, не происходит. По мнению выступающего, необходимо не расщепление налоговых доходов, а закрепление конкретных источников за определенными бюджетами, развивающее чувство налогоплательщика. Подоходный налог имеет не только экономическое, но и нравственное значение, поэтому 100% этого налога необходимо оставлять в регионах. Бюджетный кодекс говорит о том, что не менее 50% суммы подоходного налога в среднем по региону оставалась бы за МСУ. К сожалению, в проекте федерального бюджета 2005 года этот показатель снижен до 40%. Л.Ю.Рокецкий также выразил надежду, что местные бюджеты получат дополнительные доходы от земельных и имущественных комплексов, расположенных на его территории, а также, что в скором времени появиться судебная практика защиты прав местного самоуправления, а также признал несомненно прогрессивный характер осуществляемой с России реформы МСУ.

Е. Хофман (депутат Бундестага, партия СДПГ) подтвердила существующую в горизонтальном выравнивании опасность для сильных в экономическом плане земель потерять стимулы для своего дальнейшего развития и особую сложность вопросов бюджетного федерализма.

В ходе своего выступления Л.Н. Глебова (заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе) призвала к рассмотрению обсуждаемой темы совокупно с вопросами гражданской активности на местах, приведя ряд позитивных примеров участия граждан в исполнении местных бюджетов, повышающего как эффективность муниципальной финансовой политики, так и уровень гражданского участия. С.К. Смирнова (член комитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике) заявила, что одной из причин недееспособности старого закона о МСУ является неисполнение федерального закона «О финансовых основах МСУ», а принятые вместе с новым законом поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам призваны исправить ситуацию. Серьезной новацией, по мнению выступающей, является установление межбюджетных отношений не только между федерацией, субъектами и МСУ, но и между муниципальными образованиями, появление регионального фонда поддержки МСУ, механизма отрицательного трансферта, субвенций из бюджетов поселений в бюджет районов на выполнение межмуниципальных функций. Закон нацелен на обеспечение преодоления парадоксов бюджетной обеспеченности, когда экономически более слабые регионы имеют более высокий показатель бюджетной обеспеченности. По мнению С.К. Смирновой, главным отличием налогового законодательства Германии и России является большая самостоятельность немецких земель в вопросах установления и распределения налогов.

А.П. Торшин (заместитель председателя Совета Федерации РФ) отметил возрастающую роль в развитии местного самоуправления региональных парламентариев, объединенных в Совет законодателей. 4000 депутатов региональных законодательных собраний, из которых 1000 работает на постоянной основе могут рассматриваться как серьезный ресурс поддержки развития МСУ, особенно с учетом вводимого договорного механизма разграничения полномочий субъектов федерации и муниципальных образований. Поэтому последние, по мнению выступающего, должны активнее влиять на формирование корпуса региональных парламентариев. А.П. Торшин также выступил с инициативой проведения следующей такой конференции в одном из российских регионов, например, в Удмуртии, которую можно было приурочить к появлению регионально практики выполнения новых федеральных законов.

После перерыва дискуссия продолжилась под председательством А.М. Салмина (президент Фонда «Российский общественно-политический центр»), предоставившего слово для доклада «Особенности функционирования местных общин в городах-землях Германии» Б. Махачек (депутат парламента Вольного и Ганзейского города Гамбург). В своем выступлении докладчик обрисовал конституционно-правовое положение города федерального значения Гамбурга, его места в системе ФРГ, особенности устройства государственной власти и МСУ на его территории. В частности, выступающий отметила, что местное самоуправление в городе осуществляется посредством 7 районных собраний, выборы в которые проходят одновременно с выборами в городской парламент, также формирующими районные администрации и избирающего ее главу из своего состава с последующим утверждением его Сенатом — правительством города. Полномочия районных собраний и глав ограничены, их решения могут быть отменены. Для Гамбурга характерен высокий уровень гражданского участия, от мнения жителей города, например, зависят практически все вопросы городской застройки, рассмотрение всех дел несовершеннолетних. Участие граждан обеспечивается посредством введения специальных институтов, например, уполномоченного Сената по социальным вопросам, специального интеграционного совета по делам иностранцев, рабочих групп по молодежным проблемам. Существуют механизмы непосредственного участия граждан в подготовке решений для Сената и по другим вопросам, отнесенным к компетенции города. Приведя ряд примеров решающего участия граждан в решении важных общегородских вопросов, Б. Махачек особо обратила внимание участников конференции, что гражданское участие помогает принимать окончательные решения, которым должны все подчиняться.

Свое выступление В.Н. Богомолов (первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия», член комитета Государственной Думы РФ по международным делам, секретарь генерального совета Политической партии «Единая Россия») «Система местного самоуправления в городах федерального значения в России» предварил поздравлением немецких участников конференции с Днем немецкого единства и 15-летием объединения Германии. Отметив, что Конституция РФ предусматривает 6 видов субъектов федерации, основное внимание докладчик уделил городам федерального значения — Москве и Санкт-Петербургу. Отметив, что наиболее естественным путем решения задачи параллельного функционирования двух уровней власти в пределах городской территории на первый взгляд являлось закрепление двойного статуса городских органов власти, идеология местного самоуправления в городах федерального значения не устанавливалась законом, а законодательно закреплялась в соответствии со сложившимися условиями. Причем специфика местного самоуправления в Москве проистекает еще и из триединого статуса города как городского поселения, субъекта Российской Федерации и города федерального значения. Так, в Москве действуют 125 районных собраний и управ, являющихся органами МСУ. Муниципальные выборы уже состоялись 2 раза, на городском уровне разработана серьезная законодательная база обеспечения деятельности местного самоуправления, к которой относятся: Устав города Москвы, городской закон о районных управах, о выборах в районные собрания, о консультативном опросе населения, о собраниях и конференциях граждан. Признав позитивным опыт развития МСУ в Москве, В.Н. Богомолов отметил, что в Санкт-Петербурге в отличие от столицы РФ, несколько раз проходившие прямые выборы в органы местной власти до сих пор не позволили сформировать 40% выборных органов из-за слабой электоральной активности, достаточная явка избирателей наблюдалась только на территории 31 из 111 муниципальных образований. Формирование эффективной системы городского МСУ является одной из главных задач для губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко. Обозначивая позицию относительно реформы МСУ в России, докладчик отметил, что он разделяет озабоченность одного из лидеров партии «Единая Россия», мэра Москвы Ю.М. Лужкова относительно возможности оттока части городских средств в регионы, признавая право Москвы на выбор особого пути в решении вопросов о льготах, ставке и распределении единого социального налога, что проистекает из особого, во многом уникального статуса города. В заключение В.Н. Богомолов подчеркнув, что «Москва не сразу строилась», призвал решать проблемы постепенно.

Продолжившаяся после докладов дискуссия открылась вопросами С.Н. Бабурина (заместитель председателя Государственной Думы РФ) о приоритетности ориентации городов-земель на совмещение государственных и муниципальных властей или их четкого разграничение, а также о необходимости существования в муниципальном разрезе городов-субъектов федерации и В.И. Гришина (председатель комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике) о том, кто осуществляет контрольные функции в отношении бюджетов городских районов. Отвечая на них, Б. Махачек признала существование проблемы разграничения полномочий уровней власти в пределах города-земли, а также отметила необходимость централизации решения экономических вопросов на одном из уровней власти и одной инстанцией. По ее мнению, в таких больших городах как Гамбург невозможно отказаться от МСУ, но вопрос, насколько оно эффективно, весьма резонен. По второму вопросу Б. Махачек отметила, что окончательную ответственность за все городские вопросы несет Сенат города, а контроль за финансами районов, представляющих собой в основном субвенции из городского бюджета, осуществляет счетная палата. Тем не менее, порочная система отсутствия персональной финансовой ответственности чиновников порождает неэффективность расходования бюджетных средств.

М. Крюгер (палата депутатов Берлина, фракция Партии Демократического Социализма) посвятил свой вопрос правовым формам городских предприятий в Москве.

Отвечая на него, А.С. Автономов (заведующий сектором сравнительного права Института государства и права РАН) заметил, что в сфере жилищно-коммунального хозяйства, являющегося собственностью города Москва наиболее распространенной формой являются унитарные предприятия, 100% собственности которых принадлежит государству или муниципалитету, а также признал существование проблемы эффективного контроля за их деятельностью.

В своей реплике Р. Штут (уполномоченный представитель Вольного и Ганзейского города Гамбург при Федеральном Правительстве) указал на то, что германский федерализм развивался снизу и право Гамбурга гораздо старше права Германской империи, а для России характерен федерализм сверху.

Л.Ю. Рокецкий (председатель комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ) категорически возразил С.Н. Бабурину, отметив, что МСУ в России это конституционно закрепленный и самостоятельный уровень публичной власти.

В.Н. Пивненко (председатель Комитета Государственной Думы РФ по проблемам Севера и Дальнего Востока) отметила интересный ход дискуссии и в своем выступлении вернулась к проблемам, связанным с гражданским обществом и его влиянием на МСУ. На примере своей работы в Республике Карелия и республиканского женского движения, выступающая признала эффективность ассоциаций и союзов общественных объединений в отстаивании и реализации коллективных интересов. Такая же позитивная практика существует и в деятельности Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, вице-президентом которого она является.

М. Бюрш (депутат, председатель подкомитета развития гражданского общества, Бундестаг, фракция СДПГ) внес ряд конкретных предложений по итогам конференции, предложив в частности: наладить обмен специалистами и информацией по бюджетному федерализму, в том числе в рамках «Петербургского диалога», использовать опыт так называемой анкетной комиссии Бундестага — комиссии по особым вопросам для решения вопросов муниципальных финансов в России, расширить права Конгресса муниципальных образований РФ, шире применять опыт публично-правовых партнерств при решении городских задач, реализовать в России пилотный проект по развитию гражданского участия, использовав при этом, опыт Перми.

С.К. Смирнова (член комитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике) заявила о готовности поддержать состоявшийся диалог на региональном уровне, высказавшись в поддержку предложения А.П. Торшина о проведении такой же конференции в одном из регионов России. Также отвечая на вопрос А. Рара о продолжении реализации общественных и благотворительных проектов российских олигархов после «дела ЮКОСа», С.К. Смирнова высказала позицию, что такая деятельность продолжается.

С.М. Шахрай (директор Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ) высказал мнение, что непосредственное отношение к проблеме эффективности исполнительной власти имеет проблема общественного контроля, отметив, что в 76 муниципальных образованиях имеются счетные палаты, объединенные в соответствующую Ассоциацию, а также проинформировав участников конференции о создании Союза налогоплательщиков России как «ревизионной комиссии ОАО «Российская Федерация».

М. Хофман (директор, «Германо-Российский форум») отметил необходимость продолжения российско-германского взаимодействия в сфере развития гражданского общества, предложив ряд конкретных механизмов его продолжения, а также призвал представителей верховной палаты парламента России возобновить диалог между Советом Федерации РФ и Бундесратом.

В.А. Новиков (член Совета Федерации РФ) высказал замечание по финансовым основам МСУ, заметив, что Россия по сути дела переживает революцию в сфере финансового обеспечения деятельности МСУ. По расчетам Министерства финансов федеральный центр изъял из системы МСУ около 100 миллиардов рублей некомпенсируемых доходов, что неминуемо скажется на его эффективности.

С.Н. Бабурин (заместитель председателя Государственной Думы РФ) заметил, что нет другого такого государства, как Германия, опыт которого для России был бы столь же значим, при этом подчеркнув, что этот опыт позволит внести коррективы в действия партии «Единая Россия», которая, по его словам, не должна повторять советский опыт слияния государства и партии.

А.П. Торшин (заместитель председателя Совета Федерации РФ) от лица руководства Совета Федерации РФ выразил уверенность в продолжении сотрудничества между Советом Федерации и Бундесратом.

В своем заключительном слове В.А. Никонов (президент Фонда «Политика», президент Фонда «Единство во имя России») отметил высокий уровень состоявшейся дискуссии и поблагодарил всех ее участников. Отметив важность обсуждения заявленной проблематики в предложенном формате, В.А. Никонов подчеркнул, что даже в такой благополучной стране как Германия всегда есть проблемы, проистекающие из несовершенства общественного устройства. В федеративных системах всегда идет перетягивание каната между уровнями власти, важно чтобы власть оставляла простор для гражданского общества. Поблагодарив переводчиков и непосредственных организаторов конференции с немецкой и российской стороны (Е. Валь и Т.В. Борисова), В.А. Никонов также поблагодарил А. Рара за поддержание высокого тонуса в российско-германских отношениях и представителей Посольства РФ в Германии за участие в работе конференции.

Закрывая работу конференции, А. Рар (руководитель Центра Кербера Россия/СНГ, Германский совет по внешней политике) поблагодарил гостей из России за участие в ней, наметив темы и направления диалога на будущее, в том числе в сфере: социальной политики, функционирования ЖКХ и коммунальной инфраструктуры, гражданского общества, реформы МСУ в Германии и России, а также подчеркнул необходимость учитывать и заимствовать позитивный российский опыт германской стороне при проведении своих реформ.

Содержание