КОСОВО И КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ

Марш-бросок двухсот российских десантников в Приштину вызвал новую вспышку интереса среди политиков и СМИ к вопросам контроля над армией. Поводом стало всеобщее неведение в отношении того, как и кем было принято решение о переброске российских войск из Боснии в Косово.

Типичным является высказывание бывшего руководителя ОРТ Сергея Благоволина:

«В жизни за все приходится платить. Но прежде чем платить за этот демарш военных, хотелось бы понять: кто же отдал им такое распоряжение? Самое интересное не в том, что мы все будем за это расплачиваться, а в том, что вся страна уже несколько дней не может понять: кто же отдал приказ?»

(Коммерсантъ-Daily, 15 июня 1999г.)

Мнения на этот счет радикально расходятся. Так, журнал «Новое время» называет 12 июня (день ввода десантников в Косово) «Днем независимости армии от верховного главнокомандования» (Новое время, 20 июня 1999г.).

С другой стороны, Игорь Малашенко, первый заместитель председателя Совета директоров холдинга «Медиа-МОСТ», убежден, что

«отмашку дал сам президент. … Поэтому военные, с моей точки зрения, — не более чем инструмент. Показательно, что о принятом решении явно не знали ни премьер, ни секретарь Совета Безопасности, ни министр иностранных дел. Поэтому я подчеркиваю — это решение Бориса Ельцина, а отнюдь не генералов, которые сами никогда не рискнули бы сделать такой шаг.»

(Общая газета, 17-23 июня 1999г.)

Явление это не новое. Вспомним хотя бы, сколько было опубликовано статей, сделано парламентских запросов и т.д. с целью разобраться, санкционировал ли Михаил Горбачев применение войск в Тбилиси, Вильнюсе, Баку или нет.

Из более позднего времени можно вспомнить многочисленные попытки СМИ разобраться, кто отдал распоряжение о секретной передаче огромного количества оружия (по некоторым оценкам, почти на миллиард долларов), Армении, что, по-видимому, окончательно испортило отношения между Азербайджаном и Россией.

Как и всегда в подобных случаях, спор и на сей раз останется неразрешенным, а истина — секретом немногих причастных к принятию решения лиц. В подтверждение подобного вывода можно привести слова анонимного высокопоставленного генерала, высказанные им военному обозревателю «Общей газеты» Виктору Литовкину: «Не спрашивай. Родной матери под страхом смерти я никогда не скажу, как принимаются подобные решения.»

И точно так же, как всегда, реакцией на подобную засекреченность решений об использовании армии для тех или иных военных акций будет рост требований со стороны общества об усилении так называемого «гражданского контроля» над армией.

Вот и сейчас Игорь Малашенко пишет:

«Они (действия военных в Косово — ред.) востребованы президентом Ельциным, которому нужны эффектные ходы и их четкие исполнители. С учетом этого, роль военных как во внутренней, так и внешней политике будет возрастать. Впрочем, это не так опасно, главная проблема — контроль. Гражданский и политический контроль над военными, которого у нас нет.»

Между тем призывам об усилении гражданского контроля над армией уже десяток лет. В конце 80-х — начале 90-х годов требование гражданского контроля вообще было одним из главных лозунгов демократического движения. И сейчас тема гражданского контроля остается весьма популярной. Так, влиятельный Совет по внешней и оборонной политике (СВОП) в тезисах своего опубликованного летом 1997  г. доклада «Военная реформа в Российской Федерации» предлагает создать особый государственно-политический институт, способный «установить твердый гражданский и государственно-политический контроль над силовой сферой государства», а также отвечать «за разработку и внедрение государственной идеологии воинской службы, а также за проведение в ней государственной, кадровой и социальной политики».

По мнению авторов доклада СВОП, «таким институтом может стать система Полномочных представителей Президента России в силовых структурах, обладающих высоким уровнем полномочий, определенной независимостью от органов военного управления и несущих прямую ответственность за морально-психологическое состояние Вооруженных Сил и других войск в мирное и военное время… Система Полномочных представителей Президента Российской Федерации должна обладать собственной служебной вертикалью во всех силовых структурах, органически вписанной и в их штатные структуры. Она должна начинаться в Администрации Президента Российской Федерации, пронизывать все силовые ведомства и доходить до уровня батальонов и им равных структур, объединить воспитательные структуры, кадровые службы и подготовку кадров (военные учебные заведения), а также структуры, занимающиеся решением социальных проблем».

Не довольствуясь созданием системы президентских полномочных представителей, эксперты СВОП считают необходимым в целях создания системы гражданского контроля начать с включения в эту систему также таких элементов контроля, как:

• введение института Уполномоченного по делам Вооруженных Сил и других войск Федерального Собрания Российской Федерации, с функциями контроля социальной сферы и морального климата в них;
  
  
• выведение военной прокуратуры, как особого института, из-под контроля военного командования;
  
  
• преобразование института офицерских собраний частей в один из основных элементов дееспособной системы воспитания, социальной и кадровой политики государства в войсках.

СВОП также считает, что «российский парламент должен иметь реальные рычаги контроля над армией и оборонными вопросами, прежде всего — через бюджет. Это обеспечит открытость и обоснованность принятия решений, большую объективность в выборе приоритетов развития Вооружённых Сил».

Вообще же в гражданском контроле, по мнению авторов доклада, должны участвовать все и вся. «Гражданский контроль за военной организацией и деятельностью, — указывается в тезисах СВОП, — должен реализовываться посредством целенаправленной деятельности органов федеральной государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой области».

Из этого документа видно, насколько эклектично и поверхностно рассматривается в России проблема гражданского контроля. В какой-то мере это можно объяснить тем, что и новое российское руководство, пришедшее к власти после распада СССР, и общество в целом совершенно не представляли себе, что такое современная армия в демократическом государстве и как она строит свои отношения с государством и обществом. К сожалению, создается впечатление, что нехватка таких знаний ни российским руководством, ни оппозицией, ни военными и гражданскими учеными и публицистами (за исключением небольших групп энтузиастов) никак не ощущалась, ибо за истекшие после августа 1991 г. восемь лет они не предприняли каких-либо заметных усилий по их пополнению хотя бы путем изучения соответствующего опыта Запада. Хуже того, отсутствие интереса к сколько-нибудь глубокому изучению такого опыта стало сочетаться с любовью постоянно ссылаться на западный опыт, подгоняя его под собственные, как правило, неглубокие и зачастую политически конъюнктурные представления о гражданском контроле над армией.

С одной стороны, появились и резко усилились требования об укреплении непосредственного руководства армией со стороны президента как якобы наиболее эффективной формы гражданского контроля. С другой стороны, как и в конце 80-х — начале 90-х годов, все громче звучат призывы к введению всеобъемлющего парламентского контроля над вооруженными силами, назначению подотчетного парламенту гражданского министра обороны, введению института парламентского уполномоченного по делам военнослужащих и т.д. Нередко, как в вышеупомянутом докладе СВОП, эти по сути взаимоисключающие требования выдвигаются одновременно.

При этом, особенно со стороны поборников усиления парламентского контроля, упускается из вида тот факт, что после принятия в декабре 1993 г. новой Конституции Россия является президентской республикой и парламент лишен права контроля над Вооруженными Силами и другими силовыми структурами. В этих условиях требования усиления парламентского контроля за армией означают на практике призыв к пересмотру действующей Конституции со всеми вытекающими из этого последствиями для политической стабильности в России.

Как сторонники президентского, так и поборники парламентского контроля считают аксиоматичным, что гражданский контроль является отличительной чертой демократического государства, в то время как в тоталитарных государствах военные фактически бесконтрольны.

На самом деле это далеко не так. Именно тоталитарные государства стремятся к наиболее жесткому контролю над своими армиями. С этой целью они сознательно дробят вооруженные силы на соперничающие группировки, создают вне армии параллельные вооруженные формирования (отряды «СА» и войска «СС» в гитлеровской Германии, войска НКВД и МВД СССР), опутывают армию плотной сетью тайной полиции, периодически устраивают демонстративные чистки, вплоть до физической ликвидации, среди армейского руководства. В результате тоталитарные государства добиваются почти полного устранения влияния военных на государственную политику.

С другой стороны, в демократических государствах военным нередко удается резко усиливать влияние на политику используя вполне конституционные институты. Обычно так происходит в периоды войн и обострения гонки вооружений.

Так, можно найти немало примеров большого влияния американских военных на принятие политических решений в годы второй мировой войны, войны в Корее и Вьетнаме, а также в годы «холодной войны». Достаточно вспомнить знаменитое предупреждение президента Эйзенхауэра об опасном росте влияния американского ВПК, сделанное им в 1961 г. Да и сейчас в США можно найти немало людей, обеспокоенных чрезмерной, по их мнению, самостоятельностью и инициативностью военных в вопросах политики.

Бывший главный историк ВВС США Ричард Кон в своей вызвавшей оживленную полемику среди специалистов статье «Вне контроля: Кризис в военно-гражданских отношениях» (журнал «Нэйшнл интерест», весна 1994 г.) пишет, что в настоящее время «американские военные более чем когда-либо в американской истории отчуждены от своего руководства и более открыто, чем когда-либо это демонстрируют». В частности, утверждает Кон, генерал Колин Пауэлл в бытность председателем Комитета начальников штабов перевернул с ног на голову старую формулу Клаузевица о войне как продолжении политики, требуя «тщательной подгонки политических целей под военные цели и военные средства». Более того, по словам Кона, генерал Пауэлл разработал новую политику национальной безопасности США в 1990-1992 гг. без консультаций с политическим руководством страны.

Другой видный американский военный эксперт Эдвард Луттвак считает, что генерал Пауэлл «с презрительной легкостью» вынудил президента Клинтона пересмотреть свою позицию в таких вопросах, как использование вооруженных сил США в Югославии и отношение к гомосексуалистам на военной службе.

Чтобы поставить военных на место, считает Кон, необходимо вернуться к такому жесткому контролю над ними, которую практиковал в 1960-е годы министр обороны США Роберт Макнамара, который, как с одобрением пишет Кон, «игнорировал советы военных, презирал их опыт и компетентность и обходил или просто увольнял генералов и адмиралов, которые ему возражали».

Надо сказать, что точка зрения Кона и Луттвака об усилении влияния военных не нашла поддержки у большинства американских специалистов в области гражданского контроля.

К примеру, профессор военного колледжа ВМС США и одновременно главный редактор журнала «Стрэтиджик ревью» Макубин Оуэнс в статье «Гражданский контроль: Национальный кризис?» приходит к выводу, что позиция Кона и его сторонников сводится к требованию к военным «принимать без обсуждения разработанную бюрократами политику даже в том случае, если она является абсолютно безумной. Это предполагает, что не только политика, но и стратегия должны быть исключительной сферой ответственности бюрократов из Пентагона» (имеется в виду, конечно, гражданское руководство министерства обороны. — ред.). Что же касается того факта, что генерал Пауэлл, по словам Оуэнса, «сыграл решающую роль в дебатах по стратегии национальной безопасности, то это всего лишь свидетельствует о силе его интеллекта и умении убеждать, а не является проявлением какого-то зловещего заговора против гражданского контроля над вооруженными силами».

Диаметрально противоположную оценку той, которую дал Кон, выставляет Оуэнс и деятельности Роберта Макнамары, который, по мнению Оуэнса, «перепутал стратегию с экономикой и вследствие этого несет большую долю ответственности за крупнейший военный провал в американской истории — поражение во Вьетнаме».

На самом деле приведенные выше споры между американскими экспертами не являются следствием какого-то нарастающего в США кризиса в системе гражданского контроля над вооруженными силами, а лишь отражают тот факт, что в демократических государствах существует симбиоз двух форм контроля: так называемый субъективный и объективный гражданский контроль.

К сожалению, данное обстоятельство полностью ускользнуло от внимания российских сторонников усиления гражданского контроля, что приводит к немалой путанице в понимании его сути.

Наиболее детально эти две формы контроля разработаны теоретически и используются практически в США.

Первым, кто четко сформулировал понятия субъективного и объективного гражданского контроля и показал их принципиальное отличие друг от друга, был Сэмуэль Хантингтон, выпустивший в США в 1957 г. получившую широкую известность на Западе книгу «Солдат и государство. Теория и политика гражданско-военных отношений».

Согласно Хантингтону, обе эти формы контроля преследуют одну и ту же цель — максимальное усиление гражданской власти по отношению к власти военных структур и устранение влияния военных на политику.

Однако методы достижения этих целей у субъективного и объективного контроля радикально отличны друг от друга.

Первоначально, до появления профессионального офицерского корпуса в первой половине XIX века, практиковался только субъективный контроль.

Сам лозунг «гражданского контроля» был выдвинут в XVII веке в Англии как форма борьбы парламента с монархом за влияние на армию. Так как монарх был по сути таким же гражданским лицом, как и парламентарии, то на самом деле речь шла об усилении именно парламентского, а не гражданского контроля за армией.

В дальнейшем лозунг гражданского контроля приобрел явно выраженный классовый характер и использовался европейской либеральной буржуазией в борьбе с аристократией в рамках общего соперничества двух классов за власть.

В действительности же как тогда, так и сейчас при субъективном гражданском контроле речь идет не о гражданском контроле вообще, а о контроле определенных политических групп, чаще всего исполнительной и законодательной власти.

»Большое число, различный характер и противоречивые интересы гражданских групп делают невозможным максимизацию их власти над военными от лица единого целого», — пишет Хантингтон. — Вследствие этого максимизация гражданской власти над вооруженными силами всегда означает максимизацию власти той или иной конкретной группы или нескольких групп. Это и есть субъективный гражданский контроль».

Субъективный гражданский контроль, согласно Хантингтону, рассматривается его сторонниками не как самостоятельная цель, а всего лишь как средство усиления собственной власти и влияния за счет соперников. Хантингтон считает, что борьба между президентом и конгрессом в США за влияние на армию мало чем отличается в этом отношении от борьбы между монархической властью и парламентами в прошлые века. И те и другие стремятся не столько ослабить влияние армии в государстве и обществе, сколько ограничить власть друг друга.

»Президент, — пишет Хантингтон, — идентифицирует гражданский контроль с президентским контролем, мотивируя это тем, что конгресс слишком многочислен и плохо организован для того, чтобы эффективно контролировать вооруженные силы. Конгресс, со своей стороны, идентифицирует гражданский контроль с контролем конгресса, считая, что конгресс ближе к народу, чем президент, что делает президента потенциальным заложником его военных советников. Однако и президент, и конгресс в сущности заинтересованы в распределении власти между исполнительной и законодательной властью, а вовсе не между военными и гражданскими».

До возникновения в XIX веке военного профессионализма субъективный гражданский контроль оставался единственной формой гражданского контроля. Именно военный профессионализм, получивший свое наибольшее развитие в США, вызвал необходимость установления объективного контроля над вооруженными силами (подробнее о военном профессионализме см. раздел V).

Субъективный гражданский контроль с появлением военного профессионализма теряет значительную часть своей действенности и устаревает, ибо он оказывается не в состоянии эффективно контролировать даже технически такое сложнейшее явление, как управление насилием в современном мире. «Субъективный гражданский контроль,  — пишет Хантингтон, — становится решительно неуместным в обществе, в котором общественное разделение труда доходит до такой степени, когда возникает четко выраженный класс специалистов по управлению насилием. …Возникновение военной профессии трансформировало проблему военно-гражданских отношений, усложнив усилия гражданских групп по максимизации своей власти над военными. Такие группы теперь уже оказались лицом к лицу не с другими гражданскими группами с аналогичными целями, а с новыми, независимыми функциональными военными императивами. …Возникла необходимость в новом принципе, который бы регулировал отношения между функциональными военными императивами и остальной частью общества».

Таким принципом стало признание автономного характера военного профессионализма и осознание необходимости его максимального развития как новой формы гражданского контроля над военной сферой.

Чаще всего специалисты на Западе такую форму контроля называют объективным гражданским контролем, хотя встречаются и другие термины для описания этого явления. Например, Эрик Нордлингер предпочитает говорить о «либеральной» и «проникающей» моделях гражданского контроля, хотя они по содержанию полностью совпадают с хантингтоновскими определениями объективного и субъективного контроля.

Объективный контроль считается самым надежным средством против политизированности вооруженных сил. Профессиональные военные продвигаются по иерархической лестнице посредством совершенствования своего профессионального мастерства. В связи с этим они стремятся добиться максимальной изолированности своей профессиональной деятельности от внешних влияний, и прежде всего от политики. Как пишет американский исследователь Джон Лепингуэлл, «профессионализм представляет собой полную противоположность политизации, ибо по мере политизации армия утрачивает свою ориентацию на совершенствование военного мастерства и продвижение по служебной лестнице в соответствии с критериями профессионализма, превращаясь вместо этого в политическую организацию».

По словам Хантингтона, «вмешательство военных в политику представляет собой антитезу объективного контроля: гражданский контроль уменьшается по мере того, как увеличивается участие армии в институциональной, классовой и конституционной политике. Субъективный контроль, напротив, предполагает такое вмешательство. Суть объективного гражданского контроля предполагает признание автономности военного профессионализма; суть субъективного гражданского контроля заключается в отрицании независимости военной сферы. …Субъективный гражданский контроль достигает своих целей путем навязывания военным гражданских ценностей, превращая армию в зеркало государства. Объективный гражданский контроль добивается своих целей путем милитаризации армии, превращая ее в инструмент государства».

При объективном гражданском контроле, по убеждению его сторонников, достигается наибольшее снижение влияния армии в обществе. Армия становится политически стерильной и нейтральной по отношению ко всем участникам политической борьбы. Тем самым лозунг гражданского контроля перестает быть маскировкой групповых политических интересов, поднимаясь до уровня аналитической концепции, способной соблюсти интересы всех социальных слоев общества.

Западные эксперты, в частности, американские и израильские, сходятся в том, что субъективный гражданский контроль получил наибольшее распространение в тоталитарных, особенно коммунистических политических системах, в то время как объективный контроль наиболее характерен для государств демократических.

Как утверждает один из ведущих американских специалистов в области гражданского контроля Роман Кольковиц, конфликт между гражданским и военным руководством в СССР был присущ самуй советской политической системе, что и вызывало необходимость всеобъемлющего субъективного гражданского контроля над армией. Этот конфликт был «результатом фундаментального противоречия между уравнительной, антимилитаристской идеологией марксизма с его требованием гражданского руководства и элитарными, реалистичными установками военного руководства с его «военным складом ума».

С этой целью была создана разветвленная сеть специальных органов, контролировавших армию сверху донизу. Важнейшими из них были Главное политическое управление (ГлавПУР) при ЦК КПСС и специальное Главное управление военной контрразведки в составе КГБ СССР.