УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ США В КРИЗИСНЫХ И ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ УСЛОВИЯХ: УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

Внешне механизм управления экономикой в военные годы был сравнительно прост и весьма напоминал тот, которым пользуется современная Япония.

Главные усилия правительства направлялись на концентрацию имеющихся финансовых и материальных ресурсов на приоритетных направлениях производства при отсечении (полном или частичном) второстепенных секторов экономики.

При этом государственное регулирование экономики отнюдь не дошло до централизации госплановского типа. В основе своей экономика оставалась рыночной. Все предприятия работали на конкурентной основе, сами подбирали себе поставщиков, самостоятельно устанавливали сменность работы и т.д. Решающей мотивацией их работы, как и в мирное время, была прибыль. За все годы войны не было реквизировано или национализировано ни одно предприятие. Забастовки не были запрещены, и профсоюзы во время войны не раз пользовались своим правом на забастовку.

Возникает естественный вопрос: почему Рузвельту удалось в годы второй мировой войны то, что не удалось в мирное время (1933-1935гг.), а именно — не просто вывести страну из депрессии, но и добиться феноменальных темпов экономического роста? Ответ заключается в том, что только чрезвычайные полномочия военного времени позволили Рузвельту направить ресурсы страны строго на развитие реального сектора экономики и прежде всего промышленности.

Частный капитал в условиях депрессии твердо отказывался вкладывать собственные средства в обновление промышленной базы и тем более увеличение производства. Конгресс, со своей стороны, решительно возражал против какого-либо вмешательства государствав дела частной промышленности, считая такое вмешательство антирыночным (а в США в этот период, за исключением нескольких государственных военных арсеналов, вся промышленность была частной).

Враждебно относился Конгресс и к расширению государственного заказа в частном секторе, не делая исключения даже для закупок на военные цели. Так, в марте 1940 г., когда в Европе уже полным ходом шла война, Конгресс в ответ на просьбу Рузвельта профинансировать закупку 26 тысяч боевых самолетов выделил средства на приобретение лишь 57 самолетов. Даже в ноябре 1941 г., за месяц до нападения японцев на Перл-Харбор, опрос журналом «Форчун» ведущих американских бизнесменов показал, что большинство из них возражали против перевода промышленности на военные рельсы, рассматривая требования такого перевода очередной попыткой Рузвельта распространить свой «социалистический» новый курс и на еще неохваченную им промышленность.

Вступление США в войну в декабре 1941 г. и огромный рост государственных ассигнований на военные нужды не прибавили желания американским промышленникам вкладывать собственные деньги в расширение и модернизацию производства или в новое строительство, ибо они опасались, что после войны новые мощности окажутся незагруженными. Например, с 1941 по 1944 г. частные капиталовложения в производственное оборудование сократились почти в 2,5 раза (см. таблицу 2).

И тем не менее Рузвельту удалось, используя полномочия военного времени, в самые сжатые сроки добиться гигантского роста военного производства. Для решения этой задачи использовались два основных пути.

Во-первых, путем непосредственных государственных капиталовложений в новое промышленное строительство и расширение имеющихся производственных мощностей. Так, когда крупнейшая металлургическая корпорация «Ю.С. Стил» отказалась увеличить свои мощности по выплавке стали, Рузвельт приказал приступить к строительству нового металлургического завода за счет федерального бюджета.

Для руководства новым строительством и его финансирования в рамках созданной еще при президенте Гувере в 1932 г. государственной корпорации финансовой реконструкции (Reconstruction Finance Corporation — RFC) была создана специальная корпорация оборонных заводов (Defense Plant Corporation), израсходовавшая за годы войны на эти цели свыше 10 млрд. долларов, в т.ч. на:

• развитие авиационной промышленности 4,5 млрд.
• увеличение выплавки алюминия и магния 1,5 млрд.
• строительство 45 заводов по производствувысокооктанового авиационного топлива 250 млн.
• строительство и модернизацию 183 металлургических заводов, что привело к увеличению мощностей по выплавке черных металлов на 11 млн. т 1,223 млн.
• строительство государственных заводовпо производству синтетического каучука 715 млн.
• расширение станкостроительной промышленности 2 млрд.

Отдельной программой финансировался Манхэттенский проект создания атомной бомбы, на который только в течение двух лет государством было израсходовано 3 млрд. долларов.

Помимо атомной промышленности за счет государства был создан целый ряд других отраслей промышленности. Так, практическис нуля была создана государственная промышленность по производству синтетического каучука после того, как основной поставщик натурального каучука — Юго-Восточная Азия — был захвачен японцами, а компания «Стэндард Ойл оф Нью Джерси» отказалась предоставить правительству свои патенты на производство синтетического каучука, которыми она владела на совместной основе с германским концерном «ИГ-Фарбен». После этого в течение всего двух лет был построен51 государственный завод синтетического каучука (первый завод был построен за рекордно короткое время — за 287 суток), а его производство увеличено в 350 раз (с 2 тыс. тонн в 1942 г. до 700 тыс. тоннв 1944 г.), что обеспечило 87% потребностей США в каучуке. Заново было создано производство пластмасс и синтетических тканей, вакуумных радиоламп, пенициллина и т.д.

Была также принята огромная государственная программа по подготовке квалифицированной рабочей силы, в рамках которой уже к февралю 1942 г. было подготовлено свыше 3,3 млн. человек. В результате в ходе войны произошло не только увеличение численности занятых в промышленности, но и резко возросла квалификация рабочей силы, что явилось одним из важных факторов роста производительности труда в американской промышленности. Так, количество обработанных металлов и других материалов, приходившееся наодного рабочего авиационной промышленности, возросло с 22 фунтов в январе 1940 г. до 96 фунтов в марте 1943 г. В результате роста производительности труда стоимость четырехмоторного бомбардировщика в течение войны уменьшилась с 15 долларов 18 центов за фунт веса до 4 долларов 82 центов за фунт, что дало экономию на каждом бомбардировщике примерно в полмиллиона долларов. При этом рост выработки на одного рабочего достигался лишь в незначительной мере за счет увеличения продолжительности рабочей недели с 42 часов в 1940 г. в среднем до 45,5 часов в течение войны.

Огромные капиталовложения в военное производство и модернизацию всей экономики США были получены, естественно, не из воздуха. Мобилизация финансовых ресурсов на эти цели была достигнута прежде всего за счет роста прибыли корпораций и доходов населения, что позволило государству резко увеличить сбор налогов(см. таблицу 3).

Таблица 3
Среднегодовой уровень заработной платы икорпоративной прибыли в 1939 — 1947 гг.

Годы Годовой уровень заработной платы в долл. Годовой уровень корпоративной прибыли в млрд. долл. 1939 1 363 5,3 1940 1 432 8,6 1941 1 653 14,1 1942 2 022 14,3 1943 2 349 23,5 1944 2 517 23,6 1945 2 517 19,0 1946 2 517 16,6 1947 2 793 22,3

Другим важнейшим источником капиталовложений стало перераспределение финансовых потоков между отраслями экономики, отсечение расточительного и избыточного потребления, контроль за ценами и доходами и т.д. Были жестко ограничены операции с ценными бумагами, залогами на недвижимость и т.п.

Немалые ресурсы были высвобождены за счет сокращения правительственных расходов по бюджетным статьям невоенного характера, которые упали более чем втрое с 13% ВНП в 1939 г. до 4%в 1944 г.

Убедившись в 1940-1942 гг., что попытки увеличения военного производства без введения жестких мер экономии ведут к росту инфляции и стоимости жизни, правительство США с начала 1942 г. перешло к установлению жесткого контроля над экономикой.

20 января 1942 г. правительство распорядилось о полном прекращении производства легковых автомобилей. Всего три недели спустя, 10 февраля 1942 г., с конвейера сошла последняя «легковушка». Был также введен запрет на производство бытовых холодильников, стиральных машин, электроутюгов, пишущих машинок и телефонов. Серьезные ограничения были наложены и на жилищное строительство.

Было введено рационирование бензина, важнейших продуктов питания (сахара, мяса и сливочного масла), а также кофе. Однако рационирование не было сплошным и вводилось только после тщательного изучения его экономической целесообразности. Так, рационирование бензина было введено не столько в целях его экономии, сколько в интересах сокращения износа автомобильных покрышек владельцами автомобилей в условиях жесточайшей нехватки каучука. Потребление кофе ограничивалось в результате сокращения его импорта из Бразилии, что в свою очередь диктовалось стремлением максимально переключить суда торгового флота на перевозки грузов к театрам военных действий. Сахар, масло и мясо были рационированы не из-за их нехватки, а в целях более справедливого распределения этих продуктов между различными слоями населения и ограничения роста цен на них в условиях увеличения денежных доходов населения.

Рост цен на продовольствие и другие товары правительство сначала пыталось контролировать путем заключения добровольных соглашений между правительством, промышленниками и профсоюзами, однако вскоре поняло неэффективность такого подхода. Поэтомув январе 1942г. Конгресс принял специальный «Чрезвычайный закон о ценах», в соответствии с которым создавалась Администрация цен, наделенная полномочиями контролировать арендную плату, в том числе за жилье, замораживать оптовые и розничные цены, а также цены на продукцию производителей на уровне марта 1942 г.

Правительство также учредило Национальное военное бюро по труду для рассмотрения всех требований по увеличению заработной платы и установления ежегодных лимитов на рост почасовой оплаты труда.

Американский опыт уникален прежде всего тем, что мощное и эффективное государственное вмешательство в экономику в интересах расширения военного производства осуществлялось таким образом, чтобы уже в ходе войны создать мощный потенциал роста гражданской сугубо рыночной экономики после войны.

В целом в течение всей войны в США постоянно шла борьба между двумя тенденциями. Одной из них было стремление к установлению сверхжесткого и всеобъемлющего госрегулирования (такого, например, какое было введено в годы войны в Великобритании), которое в рыночной экономике неизбежно ведет в конечном итоге к падению ее эффективности. Другой тенденцией было ограниченное выборочное регулирование, которое приводило в военных условияхк дефицитам, сокрытию дефицитных материалов и неконтролируемой инфляции.

Выразителем первой тенденции были военные, выразителями второй — частный бизнес. В целом в ходе войны возобладала первая тенденция, однако лишь на время войны. Сразу после ее окончания США не только отказались от применения практически всех рычагов государственного регулирования экономики, введенных в период войны, но и провели радикальную конверсию (по американской терминологии — реконверсию) своей военной промышленности.

К 1948 г. военные расходы США сократились до 3,2% ВНП по сравнению с 45% в 1944 г. К этому времени из военной промышленности было высвобождено 12,4 млн. человек. Так, число занятых сократилось по сравнению с ноябрем 1943 г. (пик военного производства в годы второй мировой войны) в авиационной промышленностис 2 млн. 202 тысяч до 240 тыс. человек в 1947 г. и 256 тыс. человекв июне 1950 г., в судостроительной промышленности — с 1 млн.778 тысяч до 138 тыс. человек (в июне 1950 г.), в производстве артиллерийского вооружения — с 1 млн. 436 тысяч до 24 тыс. человек (июнь 1950 г.). Фактически к июню 1950 г., т.е. к началу войны в Корее, численность занятых в этих отраслях вернулась к уровню предвоенного 1940 г.

За весь период после окончания второй мировой войны и до начала войны в Корее в США так и не было возобновлено серийное производство танков.

Были также резко сокращены вооруженные силы, из которых было уволено 10,6 млн. солдат и офицеров и 1,6 млн. гражданских служащих. В 1947 г. численность вооруженных сил составила 2 млн. человек по сравнению с 11 миллионами в 1945 г.

Государство щедро вознаградило увольняемых военнослужащих. Всем им обеспечивались выплата пособий по безработице и предоставление гарантированных государством кредитов на покупку жилья, сельскохозяйственных ферм или создание собственного бизнеса. Увольняемым военнослужащим также предоставлялось право на получение за счет государства высшего образования или приобретение новой специальности в течение четырех лет: только в 1946 г. в колледжи записалось 800 тыс. бывших солдат и офицеров.

Общая сумма выплат демобилизуемым военнослужащим за счет федерального бюджета составила в течение трех послевоенных лет 20млрд. долларов. Еще 1,5 млрд. долларов поступило из казны штатов.

По тем временам это были огромные деньги. К примеру, весь военный бюджет США в 1947 г. составил 11,7 млрд. долларов.

И этот радикальный переход к мирной жизни не вызвал ни экономического спада, ни серьезного роста инфляции или безработицы. Правда, в 1946 г. американский ВНП слегка упал по сравнению с достигнутым во время войны пиком, однако уже в 1947 г. ВНП вернулсяк рекордному военному уровню, после чего начал устойчиво расти. Безработица увеличилась с 1,2% в 1944 г. до 3,9% в 1946-1948 гг., однако это увеличение не шло ни в какое сравнение с 17,2% в 1939 г. и 14,6% в 1940 г. Что касается инфляции, то единственный ее заметный всплеск (на 28% в год) имел место в 1948 г., однако уже в следующем году он был погашен.

Рассказ о том, как США удалось в столь сжатые сроки и столь безболезненно провести перевод страны на мирные рельсы занял бы слишком много места. Здесь отметим только, что, вводя жесткое государственное регулирование экономики в интересах войны, американцы понимали временный характер такого регулирования и одновременно трудности возврата от госрегулирования к рыночной экономике свободной конкуренции.

В докладе, подготовленном по заданию руководителя Управления военной мобилизации Джеймса Бернса (фактически отвечавшего от имени президента за руководство экономикой на заключительном этапе войны) и представленном ему 15 февраля 1944 г., составители доклада Бернард Барух и Джон Хэнкок писали:

«Перевод страны на военные рельсы представляет собой более легкую задачу, чем обратный переход от войнык миру. В ходе войны утверждается своего рода тоталитаризм. Правительство указывает каждому бизнесмену, каков должен быть его вклад в военные усилия, что ему производить и где получать те материалы, которые ему нужны для производства. Как планирование, так и производство подчиняются единой общей цели и находятся под единым контролем. Важным побудительным мотивом для всех становился патриотизм. В мирное время все происходит наоборот. Каждый имеет право делать то, что он хочет. Исчезают как указания, так и помощь со стороны правительства. Рынок вновь становится свободным и каждый индивидуум зависит отныне от своего видения, своей смелости, своей находчивости и своей энергии».

США начали подготовку к реконверсии еще в апреле 1943 г.,т.е. в период, когда пик наращивания военного производства еще не был достигнут. Особенно активную роль в переходе к реконверсии играл созданный в марте 1940 г. знаменитый объединенный комитет Конгресса под председательством сенатора Гарри Трумэна и координировавшего в Конгрессе все вопросы, связанные с военным производством, строительством и материально-техническим обеспечением вооруженных сил.

О том, что американские законодатели даже в разгар гонки вооружений думали, как снять путы госрегулирования с экономики после окончания войны, свидетельствует хотя бы следующая выдержка из ежегодного отчета Комитета Трумэна, опубликованного 4 марта 1944 г.:

«Еще в ноябре прошлого года Комитет настойчиво потребовал немедленной разработки планов реконверсии. Комитет пришел к выводу, что промышленность должна быть проинформирована как можно более заблаговременноо том, когда ей следует ожидать завершения или аннулирования военных контрактов, на каких условиях и в какие сроки она может приобрести заводы и оборудование, которые принадлежат в настоящее время государству, а также о тех мерах, которые правительство намерено предпринять для вывоза с частных предприятий в максимально сжатые сроки и с минимумом бюрократической волокиты оборудования и материалов, принадлежащих правительству.

Планирование, на котором настаивает Комитет, направлено на то, чтобы устранить все те препятствия на пути конверсии, сохранение которых может помешать или даже воспрепятствовать реконверсии. Комитет решительно возражает против такого планирования, которое может создать новые трудности и препятствия на этом пути. Его задача состоит в том, чтобы максимально облегчить реконверсию с тем, чтобы промышленники и наемная рабочая сила самостоятельно могли приступить к планированию своей деятельности в условиях мира, за успех или провал которого они и только они сами будут нести ответственность».

Таким образом, на протяжении всего двух десятилетий, с 1929 г. по 1948 г. (1948 г. — год завершения реконверсии), экономика США четырежды претерпела глубочайшие метаморфозы.